由“獨角戲”變成“協奏曲”

伍振

隨著長株潭兩型社會示范區建設的逐步推進，湘潭縣城市建設和產業發展十分迅猛。在土地供需矛盾日益突出、土地管理日益復雜的情況下，湘潭縣國土資源局通過成立土地經營公司、推進共同責任機制，著力解決當前土地管理中存在的問題。湘潭縣國土資源的科學利用和依法管理，呈現出一個嶄新的局面。

用“市場之手”配置一級土地市場資源

2012年5月28日，經過一年多的籌劃準備，湘潭縣蓮鄉土地開發經營有限公司正式掛牌。成立縣一級土地經營公司，在全省乃至全國都還在探索階段，這無疑是湘潭縣在不斷創新土地管理制度道路上的又一舉措。

湘潭縣國土資源局長李建光認為：隨著“長株潭”兩型社會的發展，湘潭縣土地資產價值逐漸顯化，壟斷土地一級市場，有助于合理規劃利用土地資源，探索建立“兩型社會”土地經營新模式，推動土地經營制度改革，增強政府土地宏觀調控能力，同時也有利于統籌全縣土地儲備、經營，挖掘和提升土地價值。

而成立土地經營公司一個直接的原因是為了更好地去解決目前湘潭縣土地管理中存在的一些突出問題。

湘潭縣雖然處在長株潭兩型示范區，但是仍屬于一個待發展的“工業弱縣”、“財政窮縣”。常規的土地開發程序是將地塊完成報批、拆遷后，再實行公開招拍掛出讓土地。在財政困難的湘潭縣卻恰好相反：一些有資金的老板想介入房地產開發，直接和鄉鎮聯系，鄉鎮因為財政困難只能借助這些資本來實現報批、補償拆遷戶。根據我國法律規定，鄉鎮一級沒有土地經營的權限，這樣的違法行為使得土地到招拍掛定價時，國土部門便受制于人，價格被綁架。這種情況下，招拍掛價格普遍不高，土地的價值不能得到真正體現。同時，地塊可能被變相轉讓，老百姓的權益也不能得到保障。

鑒于此，湘潭縣蓮鄉土地開發經營有限公司主要業務瞄準經營性土地招商策劃、開發運營。其運營模式是堅持“統一規劃”、“統一儲備”、“統一開發”、“統一征拆”、“統一出讓”的“五統一”原則，對經營性用地報批及征地拆遷后，通過開發、包裝、策劃，推向土地市場出讓，實現土地收益最大化。

換言之，就是政府主動作為，由政府投入部分資金，公司融資部分資金，完成報批、征拆、平整等相關程序后，形成熟地推向市場，改變土地市場混亂局面，形成真正意義的管理。

從5月18日起，湘潭縣蓮鄉土地開發經營有限公司開始對全縣土地資源進行一次調查摸底，摸清家底。隨后將制定招商方案，定期將該縣城市可經營地塊向社會和在網上發布，廣泛進行招商。2012年，公司預計儲備土地500畝以上，實現土地出讓收入8000萬元以上。

下一步，蓮鄉土地開發經營公司將面向鄉鎮進行廣泛宣傳，打開局面，轉變目前的土地經營方式，防止土地盲目推向市場，土地價值難以顯現。

為了調動鄉鎮的積極性，蓮鄉土地開發經營公司和鄉鎮約定，將利潤的80%返還給鄉鎮用于基礎設施建設，改善投資環境，使土地經營朝著良性循環的方向發展。

共同責任機制構建土地管理“聯動系統”

隨著長株潭兩型社會示范區建設的逐步推進，湘潭縣城市建設和產業發展十分迅猛。在土地供需矛盾日益突出、土地管理日益復雜的情況下，湘潭縣突破土地“一家管，大家用”的固有模式，形成了以國土資源管理部門為軸心的“部門聯動”格局。湘潭縣已連續10年實現耕地占補平衡，提供了一個足資借鑒的樣板。在湘潭縣，以政府為責任主體、部門聯動監管、社會廣泛參與的土地管理“共同責任”機制正式運轉。這個新機制及其產生的良好效果，受到省國土資源廳和國土資源部的充分肯定。

在構建共同責任機制中，湘潭縣成立了土地管理共同責任領導小組，由縣人民政府縣長任組長，縣人民政府分管國土資源、監察工作的副縣長及天易示范區分管副主任任副組長，各鄉（鎮）鄉（鎮）長、天易示范區資源管理部和縣發改局、公安局、監察局、國土資源局、建設局、農業局、林業局、環保局、規劃局、城管局、工商局、績效考核辦等部門和單位主要負責人為成員。領導小組負責組織和協調土地管理共同責任機制的落實，組織建立制止和查處國土資源違法犯罪行為聯席會議制度，研究制定土地管理的相關政策、措施，督促各有關部門按要求落實土地管理共同責任。

2009年，湘潭縣的共同責任機制強調的是執法相關部門配合，從今年開始，將注重對鄉鎮人民政府的責任考核，實行耕地保護行政首長負責制，把國土資源管理納入對各鄉鎮年度績效考核的重要內容。將原分值由2分提升到4至5分，并全程參與考核，真正實現從“一家管、大家用”為“大家管、大家用”的轉變；嚴格按照三部委15號令的要求，對當年違法用地總面積超過新增建設用地面積15%的鄉鎮，提請縣政府對行政一把手實行問責，建立違法用地約談制度。通過行之有效的措施，促進湘潭縣國土資源管理秩序的根本好轉。

同時，湘潭還實行鄉鎮一把手押金制度，并在考核評分中拉開檔位——如果考核不合格，押金將不退還——以此來激勵鄉鎮人民政府加強土地保護。

近幾年中國經濟發展所遭遇的資源供需矛盾、利益協調困難、違法違規反彈、粗放浪費嚴重等難題，實際上都是表象，更深刻的原因，應該從體制、機制、法制的深層次角度去尋找。湘潭縣的土地管理，就是從體制、機制上著手，開創了新的管理格局。土地管理由“獨角戲”轉換成了“協奏曲”，湘潭縣國土資源的科學利用和依法管理，立刻呈現出一個嶄新的局面。作為責任主體的鄉鎮人民政府，已擔負起了耕地保有量、基本農田保護面積和依法追究違法用地的責任；以國土部門為樞紐，由城市規劃、發展改革、建設、工商、環保、公安等10個部門組成的“聯動系統”，將違法用地行為握控于手掌之中。