公共事業民營化的法律障礙與現實阻力

摘要：公共事業民營化改革主張在公共服務體系中打破行政壟斷的格局，引入市場和社會力量，形成公共服務供給中多元競爭的格局。民營化為改善公共事業管理績效帶來希望的同時亦增加了公共服務管理的復雜性和不確定性。從實踐來看，前置的法律限制與后續法律保障的缺失構成了我國公共事業民營化改革的法律障礙，而來自政府官員和員工的反對以及根植于公共服務體系中的責任與控制問題則構成公共事業民營化改革的現實阻力，公共事業民營化改革的有序推進有賴于法律障礙的消除和現實阻力的化解。

關鍵詞：公共事業；民營化；法律障礙；現實阻力

中圖分類號：D035；D912.29 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０12）06－０122－０6

改革開放30多年來，我國社會主義市場經濟獲得了長足的發展與進步，但是公共領域中的“計劃”思維和傳統意識形態的力量依然十分強大，政府在公共事業中的主導性地位依然無可撼動，在公共事業領域導入市場機制對于政府管理者、社會公眾以及潛在的市場主體而言都是一個巨大的挑戰。這種挑戰不僅源于民營化所帶來的利益格局的重新調整，還源于民營化對于傳統思維、觀念和認識上的顛覆與重構。盡管民營化的支持者極力地鼓吹民營化的種種利好，可這種美好的愿景是建立在理想化的假設之上的，市場力量參與公共服務供給固然為改善其績效帶來了希望，同時也增加了公共服務管理的復雜性和不確定性。因為，“改革僅僅意味著按照某些團體或個人提出的方向進行改變（change），它并非必定意味著改進（improvement）”①。民營化猶如汪洋大海中的一艘小船，任何一個微不足道的外力都可能改變其航道，使其偏離預定的目標，法律層面的障礙、政府官員和員工的反對以及根植于公共服務體系中的責任與控制問題都會成為這種改變方向的外力。可見，民營化面臨著多種阻力和約束條件，公共事業民營化的改革者在追求民營化的工具價值的同時必須對民營化面臨的阻力和約束條件給予足夠的重視，“民營化就像拆除炸彈，必須審慎對待，因為錯誤的決定會導致危險的后果”②。

一、公共事業民營化的法律障礙

公共事業民營化不可避免地涉及到舊體制的打破和新體制的逐漸形成，公共事業將一改長期以來作為政府附庸的角色，而以完整的、獨立的市場主體的面目出現。公共事業民營化改革后政府與事業單位的關系將由原先的領導與被領導的關系轉變為市場經濟條件下平等協商的關系，在公共服務的供給中政府的角色將由原先生產的角色轉變為安排與監督的角色，這一系列變化的過程實際上是法律關系調整的過程。③ 因此，在公共事業民營化改革中必須營建一個良好的法律環境。缺乏有效的法律規制，公共事業民營化改革將會失去有效的控制，民營化的美好愿景也會因此變得飄忽不定起來。

民營化這一新型的公共物品供給模式不僅是官僚機構應對諸如管理危機、信任危機、財政危機的

* 本文系2011年國家自然科學基金項目“公共服務合同外包的風險管理研究：基于典型個案的分析”（71103101）、2011年浙江省自然科學基金項目“公共服務合同外包的風險管理研究：基于浙江典型案例的分析”（Y6110197）以及寧波大學重點學科項目“公共服務合同外包的風險管理研究”（XKW11019）的階段性成果。

一種新思維，同時也將在前所未有的程度上改變政府、公民、市場與社會之間的關系。民營化作為一種新思維、新機制，無疑對傳統的法律制度提出了極大的挑戰，進而衍生出了眾多的法律難題。法律因此成為了鉗制民營化改革的首要因素。民營化大師薩瓦斯（E. S. Savas）鮮明地指出了這個問題，“在美國，各式各樣的法律壁壘阻礙了民營化。州法律可能禁止協議投標并確定合同的最長期限，后一規定妨礙了基礎設施工程的長期合同承包。其他州甚至有法律禁止將某些社會服務合同外包給私營企業，禁止營利性醫院的存在。”④ 皮埃爾·古斯蘭（Pierre Guislain）在分析社會主義國家憲法制度的基礎上提出，“許多社會主義國家的憲法明確規定所有的生產資料（包括企業）都是國家的財產或屬于全體人民，并且賦予國家（或公共部門）擁有和使用這些財產的權力……此外，部分社會主義國家的憲法中包含了諸如限制外國資本投資部分領域的規章，這顯然成為阻滯民營化項目推行的障礙。”⑤從我國現行的法律狀況來看，公共事業民營化改革遇到了一種雙重法律障礙——前置的法律限制與后續法律保障的缺失，前置的法律限制突出地表現為現行憲法、法律和法規等對于公營經濟的保護和對于私營經濟的限制、排斥和歧視，后續的法律缺失則突出地表現為現行法律、法規對于民營化后的相關事宜規制的不到位。這種雙重的法律障礙鮮明地折射出了中國社會體制轉軌過程中“破舊立新”的時代痕跡。

（一）前置的法律限制

從法律條文上看，現有法律對于民營經濟進入公共事業領域的限制或禁止，既有來自憲法和法律的規定，也有來自行政法規和部委規章的規定，地方性法規和地方規章也作了為數不少的各種規定。例如，現行憲法第七條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發展”。第八條第三款規定：“國家保護城鄉集體經濟組織的合法權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展”。第十一條則規定：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”。“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理”。從上述憲法條文規定的內容和所采取的方法可以看出，憲法對于國有經濟給予了保障性保護，對于集體經濟給予了鼓勵性保護，而對于個體經濟、私營經濟等非公有制經濟則給予了限制性和監督性保護。盡管憲法對各種所有制經濟均給予法律保護，但這種法律保護并非一視同仁的保護，而是有差別、有選擇的保護，對個體經濟和私營經濟而言則甚至可以說是有歧視性的保護。可見，憲法沒有給予民營企業平等的保護權和公平的競爭權。正如國內有的學者所指出的那樣：“公共行政民營化在我國憲法上暫時找到直接肯定的依據可能很難，但同時反向的抽象排除規定也很難找到。在公共行政民營化的法律依據上，我國雖然沒有明顯的禁止性規定，同時也很難找到規范運行的法律規定。”⑥

（二）后續法律保障的缺失

如果說前置的法律限制對于公共事業民營化的影響主要表現在社會資本進入公共事業領域的準入門檻上的話，那么后續的法律缺失則直接影響到公共事業民營化的操作與實踐層面。

公共事業民營化改革必然會涉及到諸如產權制度、投融資體制、人事制度、財務制度、稅收制度、債務流轉、社會資本退出機制、政府監管模式等一系列相關制度的變遷與調整，需要政府事先制定一整套的法律制度加以規范，那種單一的、零星式的規制方式的效果往往是難以令人滿意的。⑦ 譬如說，目前相關法律對公共事業招標方式和拍賣方式的程序設計、公共事業特許經營合同的內容和補貼方式、經營權期滿后的移交辦法、行政監管的法律依據、服務定價的原則和方式、監管機構的職權劃分、對監管機構的再監督等方面的規范，要么是過于原則和宏觀，缺乏可操作性，要么就是基本尚處于空白狀態，此種狀況對于公共事業民營化改革的推進是十分不利的。由于至今尚沒有關于公共事業實施產權制度改革的規范性文件，公共事業民營化改革后只能參照公司法等企業規范性文件，但是公共事業與企業在性質、功能、服務模式、服務的特殊性等諸多方面存在著較為明顯的差異，這在法律環境上一定程度地影響到了民營化后的經營管理和健康運行。

公共事業民營化盡管從形式上表現為社會資本進入公共事業領域，但社會資本介入公共事業領域僅僅是改革的邏輯起點而已，民營化能否奏效更多地取決于后續的制度安排，而后續法律的缺失無疑增加了這種行為的不確定性和風險。在當前的法律環境下，社會資本大規模進入公共事業不僅顯得困難重重，甚至是前途未卜，社會資本采取謹慎的態度，有限度地參與公共事業民營化改革不失為一種更為理性的選擇和明智的策略。有鑒于此，加快公共事業民營化法律法規建設步伐，降低民間資本準入公共事業領域的門檻，完善公共事業民營化操作中的立法規定，成為推進公共事業民營化改革的當務之急。

二、公共事業民營化的現實阻力

如果說法律層面的障礙是公共事業民營化過程中必須面對的剛性障礙的話，那么操作層面上的障礙則是民營化改革中改革者必須面對的柔性障礙。市場力量與社會力量參與公共事業不僅僅意味著公共事業在所有權和經營權方面的變化，對公共事業領域的政府官員和員工的切身利益都將造成深遠的影響。此外，公共事業民營化改革還將引發責任與控制方面的問題，這是一個非常棘手但必須加以慎重對待的問題。

（一）政府官員的反對

如果把民營化視為制度變遷的話，政府官員顯然是這一強制性制度變遷的主導者，政府官員的態度在相當程度上決定了變遷的路徑、方向與結果。民營化改革不可避免地會涉及到公共事業領域內利益格局的重新調整與再分配，這些利益包括權力、地位、身份、經濟利益及相關的社會權利，對于政府官員而言，這種利益上的沖擊是顯而易見的。在公共事業民營化政策的視閾中，政府官員扮演著雙重角色——既是改革的推動者又是改革的潛在對象，正是這種雙重角色決定了政府官員在改革過程中的矛盾心理——既支持又反對。為厘清公共事業民營化改革中政府官員對于改革的態度，我們把政府官員分為三種類型即政治家、倡導者和保守者，并對其價值結構和行為選擇作一具體分析⑧。

政治家是高層政府官員，通常情況下他們忠于整體的社會，渴望得到權力與聲望，在一定的范圍內是利他的，因為他們效忠他們所看到的“一般福利”。這些高層政府官員對于公共事業民營化改革大多數持支持的態度，普遍贊同在公共事業經營管理中部分引入市場力量和社會力量，以期改善公共服務的供給效率并降低政府的財政負擔，但是這種支持通常是以能夠提高政治家的聲望或贏得晉升的政治資本以獲取更多的權力作為前提條件的。正如美國學者安東尼·唐斯所言：“由于每個權力攀登者都尋求權力、收入以及聲望的最大化，它總是渴望更多地擁有這些利益”⑨。因此，對于公共事業民營化改革中的政治家而言，理想的民營化前景和良好的社會評價往往是他們所期待的，這種情形不僅符合了他們所追求和效忠的“一般福利”，同時也能增進他們的個體福利。甚至只要政治家提出在公共事業領域進行改革就足以為其贏得聲望，因為“在某種意義上，‘改革一詞本身就具有積極的含義，以至于僅僅承諾要進行改革，在政治上就足以激勵變化的發生。”⑩ 所以，對于政治家而言，改革本身的重要性有時會超越改革的結果，因為僅僅承諾推行改革似乎就已經能夠為其贏得政治支持，至少表明了對公共服務供給現狀的不滿以及追求高效公共服務的決心。當然，我們并非否定民營化結果的重要性，因為一旦公共事業民營化改革無法達成預期的目標，政治家往往就將面臨著責任危機，所以政治家期望民營化能夠在適宜和適度的條件下推行，以確保改革能夠在可控制的范圍內，因而對于公共事業民營化改革中的合同承包、租賃、特許經營、股份合作等模式較為支持，而對于涉及控制權轉移的產權改革如某項事業的整體轉讓（完全出售）模式則顯得異常地謹慎，甚至是旗幟鮮明地表示反對。

政府官員中的倡導者是公共事業民營化改革的重要推動力量，這一群體效忠于一套寬泛的公共職責或更寬泛的公共組織，追求權力，因為他們試圖對公共事業民營化改革政策形成重要的影響。當然，他們支持公共事業民營化改革不僅僅是為了對政策本身形成影響，還因為公共事業民營化改革政策能夠帶給他們利好。誠如戈登·圖洛克（Gordon Tullock）所指出的那樣：許多官僚組織的職位對其在位者產生了巨大的壓力，促使他們變成政策的倡導者，從而提高與他們職位相關的的權力、收入和聲望。{11} 民營化政策倡導者普遍認為民營化改革為改善公共事業經營管理狀況、提高公共服務供給效率帶來了希望，并試圖在這一美好愿景的達成過程中形成自己的積極影響，從而體現自身的價值。公共精神在民營化政策倡導者的身上得到了充分的展現，他們中的許多人都強烈地期待為公共利益服務，然而，一旦改革涉及到他們自身的行為或利益時，他們對公共利益的強調就開始顯得不夠。{12} 所以，在公共事業民營化改革中，政策倡導者的支持態度不是一成不變的，他們的支持態度往往是建立在民營化改革能夠給其帶來利好的基礎上的，當民營化改革對他們的既定權力、地位、收入和影響力形成潛在或現實的威脅時，支持的態度將可能轉變為反對的態度，原先的政策倡導者將有可能轉變為政策的反對者。

保守者是公共事業民營化改革遇到的重要制約力量，這一群體幾乎只考慮便利和安全，渴望保留已經得到的權力、收入和聲望的數量，而不是它們的最大化。保守者的這種價值結構與行為選擇邏輯使得他們抵觸甚至敵視民營化改革，認為公共事業民營化改革將給他們帶來無可彌補的損失。公共事業民營化形式上表現為服務供給模式的一種轉變，但是對于政府而言，實則為治理模式的轉變。這種治理模式的轉變集中地體現為政府對于公共服務的投入機制與監管機制的變化，公共事業民營化改革后政府單一的投入機制轉變為了多元化的投入機制，政府的直接監管模式轉變為了間接監管的模式。同時，民營化后公共事業的經營管理模式將發生重大的轉變，市場化導向的經營模式將取代傳統行政主導下的經營模式，民營化后經營管理者對于政府機構、政府官員的態度將隨之而發生顯著的轉變，官僚機構的滿意將不再是首要的，顧客（公民）的滿意成為民營化后經營管理者首要和優先考慮的問題。上述變化帶給相關政府官員的影響是巨大的：民營化強調在公共服務供給中更少地依賴于政府而更多地依賴于市場，也意味著公共事業管理機構要進行相應的變革以適應民營化后的新局面。可見，民營化后管理機構的精簡、改革與重組將成為一種必然的選擇。機構精簡則意味著要撤銷、合并部分機構和崗位，減少部分行政人員或者引起機構職位級別的變動，對某些政府官員而言“就意味著完全失去或部分失去原先的權力和地位”{13}。如果失利者得不到新的補償，必然會激起不滿、抱怨，更有甚者會行動起來以形成集體抵制。同時，民營化改革意味著對原有組織歷史和現狀的某些否定，進而引起成員對組織情感的否定，結果造成了部分政府官員的心理失衡，而民營化后經營者對于政府管理機構態度的轉變更是加劇了這種心理失衡。對于渴望保留已經得到的權力、收入和聲望的保守者而言，民營化所帶來的權力、利益和心理方面的變化是他們所不能接受的，面對公共事業民營化改革，他們強烈反對使目前擁有的權力、收入和聲望受損的變革，同時卻沒有獲得更多的這種“物品”的強烈愿望{14}，維持現狀并排斥改革成為了保守者們一致的反應與選擇。

（二）員工的反對

公共事業民營化改革的最大障礙恐怕就是來自員工的反對。面對民營化改革，許多員工擔心會失去崗位、工資降低、福利減少、工作環境發生變化、工作負荷增加以及新的工作崗位、新的上司、新的同事等一系列問題，種種擔心導致員工對于民營化改革持近乎本能的反對態度。誠如薩瓦斯所指出的那樣：“一些人相信政府在道義上優于私人部門，他們對民營化的擔心出自于本能。其他人則信奉一種失敗的經濟哲學，繼續鐘情于行將熄滅的烏托邦火炬，盡管烏托邦體制已經全面崩潰。某些人本能地痛恨民營化，并對私人部門持永久懷疑態度。帶著對市場和資本主義的天然憎恨，他們煽動對成功企業家的敵對情緒，把市場力量視為一種必須克服的罪惡。”{15} 普通員工的反對成為公共事業民營化改革中必須直面的重大阻力。

員工作為公共事業民營化改革的直接對象，對于民營化的感受是深切而又直觀的，他們對于民營化改革的感受和擔心遠遠超出了局外人的想象。許多公共事業領域的員工毫無掩飾地表達了對民營化改革可能導致的失業問題的擔心，在他們看來，公共事業民營化改革意味著對現行經營管理體制的不滿，意味著要提高經營管理的效率，而效率的提升意味著可以用更少的人從事同量的工作，這也就意味著有人將成為“多余”的人。事實上，民營化改革確實如部分員工所擔心的那樣造成了從業人員的失業，轟轟烈烈的江蘇宿遷醫療改革就造成數千名醫院員工的下崗。一項針對英國民營化改革的研究表明：隨著企業盈利目標導向的強化，民營化將帶來大規模的裁員。14個大型國有企業平均超員1/3，因而民營化后裁掉了1/4的雇員。除了那些因放松管制和自由化導致市場競爭力下降的企業之外，留下的工人成功地維持了與其他可比團體相近的工薪水平。{16} 無獨有偶，薩瓦斯在剖析了美國許多民營化案例后指出：國有企業民營化改革往往都會造成變相的失業，這種局面顯然不是員工們所期待的。國有企業的雇員反對去國有化（denationalizaiton）就像政治家愛慕選票一樣自然，這已經成為了一條普遍的規則。{17}

公共事業轉換為民營機構后往往意味著對公共雇員的需求不再那么大，這種結果不僅會招致員工的反對，往往也為工會所不能接受，即便是員工能夠從公共服務生產率的提高中獲益，工會也會表示反對，盡管反對的理由實在是顯得有些過于牽強。公共事業民營化改革通常給參加工會的工人帶來好處但卻給工會領導人帶來不利。工人們可以由私人承包商提供有保障的工作，可以加入一個新的工會，并且在工資和提升機會方面變得更好。但在勞工領導人眼中，民營化意味著失去會員和會費。所以，“公有企業的員工和他們的工會毫不保留地表達了他們對于民營化的反對意見，甚至提出許多冠冕堂皇的理由證明民營化對于公共利益的危害，試圖把自己的利益隱藏在顧客利益的名義下”{18}，從而達到拖延或阻礙民營化改革的目的。

裁員問題是公共事業民營化改革中非常棘手的難題，但裁員問題僅僅是員工反對民營化的開始。公共事業民營化戰略目標的實現往往需要訴諸一系列的戰術變革，諸如改進服務作風、優化服務流程、強化服務質量、拉大收入差距、實行績效工資、增加勞動強度等，這些變革無疑會給民營化后的員工帶來極大的壓力。盡管民營化并不意味著員工收入狀況的惡化，許多公共事業民營化后員工的收入水平得到了不同程度的提高，但是不同崗位之間收入差距的拉大所引發的不滿往往超出了個體收入增加所帶來的滿足感，改革的公平性因此會受到質疑。這種不滿的情緒可能因為某種極端狀況的出現而升級為仇恨，“強烈的仇恨也可以因為公共部門內部差別的拉大而出現——例如，如果基層員工發現自己的工資減少，而他們的上司卻得到了和私營部門相似的工資，而且還有可觀的業績獎金，仇恨情緒就會出現。”{19} 可見，公共事業民營化改革會導致員工的心態發生重大改變，收入差距的拉大、工作強度的增加、發展前景的不確定、員工身份的轉化等都是引發員工不滿的導火索，尤其是員工身份的轉化將對民營化改革形成重大的考驗，畢竟公共雇員的身份所象征的穩定、地位、保障等優越性是民營部門所無法比擬的，加之“由于長期以來對公共雇員的父愛主義和庇護政策已經植根于文化中”，使得致力于公共事業民營化的改革者屢屢受挫，員工的態度成為左右民營化進程和成效的一大重要因素。2011年在浙江余杭和江蘇宿遷等地出現的政府回購民營醫院的做法從實踐層面印證了這一事實。

（三）責任與控制問題

政府在公共服務中擔負著義不容辭的責任，但是政府在公共服務中的責任并不意味著所有的服務需求都具有公共性特征，政府對所有的服務需求都具有義不容辭的責任。譬如說，醫療服務需求所具有的鮮明的層次性、復雜性和不確定性決定了只有當醫療服務需求呈現出公共品或準公共品特征時，才談得上政府對于此種醫療服務需求的公共責任。{20} 這意味著并非所有的醫療衛生機構都是公益性的，是否具有公益性關鍵看醫療服務的性質和特征，那些提供基本醫療衛生服務的醫療機構是公益性的，政府理應擔負滿足基本醫療服務需求的公共責任，而那些提供個性化、特殊性醫療衛生服務的機構顯然不屬于公益性范疇，這部分服務需求完全可以通過市場機制予以滿足。{21} 以感冒為例，流行性感冒的預防和診治屬于公共需求，感冒并發癥的治療屬于私人需求。如果政府認為其有責任預防流行性感冒的發生，控制流行性感冒的蔓延和擴散，就可將流行性感冒納入基本醫療項目，提供免費或限價服務。

公共事業民營化的成效往往有賴于公私部門合作伙伴關系的建立。但是，公共組織與私人機構直接聯系在一起，可能使公民感到不解，即公共機構的行為是否真正是為了“公共利益”。而且，在公共機構內部，很多組織影響了單一項目的執行，因為內部組織的政治紛爭使明顯的單一項目的執行更加復雜。此外，不斷依賴私人機構提供公共服務，強化和加深了政府的離散性。{22} 可見，公民對私營機構參與公共服務所引發的責任與控制問題表示了深深的擔憂。同時，有學者認為：“簡單地將公共責任與私人責任相互交換并不能解決問題，即使有明晰的合同安排或完全實行民營化，政府仍然負有責任。政府可以推說承包商或承包機構負有職責，從而掩蓋自己的責任，但公眾不可能接受這種說法。當所簽訂的合同發生沖突，或承包商無法提供服務時——這種情況是經常發生的——政府將對此負有責任。”{23} 公共事業民營化是政府為追求更經濟有效的目標而作出的選擇，雖然短期看經濟上有所節約，但從長遠看來，這種做法可能造成降低政府效率的后果。隨著政府喪失對公共職能的控制，它可能喪失有效指導社會的能力，也可能喪失“政府”一詞的字根的本質含義{24}。短期的效率是有限的，因為私人提供服務也將出現公共服務提供的很多壟斷特征，有效的解決將以長遠的疏遠和無效為代價。政府在某些公共領域的退卻引發了人們對于民營機構控制以及政府責任問題的擔心，那些持反對意見的官員和民眾更是如此。蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）認為，民營化使政府喪失了僅僅通過權威來統治的能力，而不得不采用更加昂貴的機制來進行干涉。{25} 可見，公共事業民營化改革不可避免地會引發責任與控制危機。

從現實來看，責任與控制問題一再成為了社會公眾和政府官員反對和詬病民營化的理由，而且在公共利益的名義下，這種聲音顯得如此鏗鏘有力而又富于正義的色彩，盡管傳統公共服務供給模式的失敗一再提醒我們現有監管體制下公共服務的供給模式并不足以為信，社會公眾對于公共服務績效的不滿是不爭的事實，公共服務部門正在淪為一種看似負責任實則效率低下的部門。這無疑極具諷刺意味。對此有學者指出：“無論是‘市場化改革的抨擊者，還是‘放棄市場化思路的倡導者，都對公立機構抱有一種一廂情愿的看法，即認為唯有公立機構才能有效地承擔社會責任。……在他們看來，似乎只有公立機構才有可能承擔社會責任，推進社會公益，而民營組織大都只關心私利。”{26} 而國際研究也表明：公共服務提供者的所有制形式與其績效表現（尤其是費用高低）之間沒有明確的關系。{27} 但是，許多公眾固執地認為，相比私人部門的雇員尤其是為“營利”機構工作的員工，公共雇員的價值觀更能效忠于“公共利益”。同時，相比復雜的合同式或伙伴型的安排，公共部門的執行最終將更為直接，即便是其他方面都相同，公共部門也易于被監督。{28} 可見，民營化所引發的責任與控制問題無疑會給改革增加意想不到的阻力。

注釋：

① Owen E. Hughes, Public Management and Administration: An Introduction, 2nd ed., New York: St. Martins Press, 1998, pp.12-14.

②④{15} E·S·薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版，第305、307、318頁。

③ 夏雅麗：《醫院產權改革法律問題探析》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2007年第2期。

⑤ Pierre Guislain, The Privatization Challenge: A Strategic, Legal and Institutional Analysis of International Experience, Washington D.C.: World Bank Publications, 1997, pp.34-35.

⑥ 敖雙紅：《公共行政民營化的憲法正當性與現實境遇》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2008年第2期。

⑦ M. E. Beesley, Privatization, Regulation and Deregulation, London: Routledge, 1992, p.214.

⑧ 參見安東尼·唐斯《官僚制內幕》，中國人民大學出版社2006年版，第92-118頁。

⑨{14} 安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，中國人民大學出版社2006年版，第98、103頁。

⑩ B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，中國人民大學出版社2006年版，第366頁。

{11} Gordon Tullock, The Political of Bureaucracy, Washington D.C.: Public Affairs Press, 1965, pp.38-40.

{12} Willanm Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine/Atherton, 1971, p.142.

{13} 張國慶：《行政管理中的組織、人事與決策》，北京大學出版社1997年版，第274頁。

{16} Jonathan Haskell and Stefan Szymanski, Privatization and the Labour Market: Facts, Theory, and Evidence, in Matthew Bishop, John Kay, and Colin Mayer eds., Prvitization and Economic Performance, Oxford: Oxford University Press, 1994, pp.336-351.

{17} E. S. Savas, Privatizaiton: the Key to Better Government, New Jersey: Chatham House Publishers, 1987, p.282.

{18} E. Steurle, Vouchers, in Lester M. Salamon ed., Handbook of Policy Instruments, New York： Oxford University Press, 2001, p.78.

{19} C. Hood, A Public Management for All Seasons?, Public Administation, 1991, 69(1), pp.3-19.

{20} 楊燕綏、岳公正、楊丹：《醫療服務治理結構和運行機制——走進社會化管理型醫療》，中國勞動社會保障出版社2009年版，第23-25頁。

{21} 詹國彬：《公立醫療機構民營化改革的模式及其比較》，《公共管理學報》2009年第4期。

{22} Benny Hjern and David O. Porter, Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis, Organization Studies, 1981, 2(3), pp.211-224.

{23} 歐文·休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社2002年版，第280頁。

{24} Government的字根為govern，意為統治，治理；控制，支配。

{25} B. Guy Peters, Public Bureaucracy and Public Policy, in Douglas E. Ashford ed., History and Context in Comparative Public Policy, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992, p.211.

{26} 顧昕：《走向全民醫保：中國新醫改的戰略與戰術》，中國勞動社會保障出版社2008年版，第55頁。

{27} 世界銀行：《2004年世界發展報告：讓服務惠及窮人》，中國財政經濟出版社2004年版，第151-152頁。

{28} Catoe Meyer and Mitchell Norton, Government Contract Fraud, American Criminal Law Review, 1992, 29, pp.429-484.

作者簡介：詹國彬，男，1977年生，江西婺源人，管理學博士，寧波大學公共管理系講師，浙江寧波，315211。

（責任編輯劉龍伏）