衛片執法機制改革應解決的幾個問題

鄧安玉

近年來，為有效遏制國土資源領域違法違規行為，促進資源合理利用和可持續發展，國家利用高科技手段，大力推進衛片執法檢查工作，加大監管力度，強化監管措施，形成前所未有的國土資源執法監察高壓態勢。

今年是郴州市開展衛片執法檢查工作的第三年，從實施效果來看，衛片執法檢查工作影響深遠，成效明顯，但在工作過程中也存在一些問題和矛盾值得深入探討和研究。

土地違法類型多樣成因復雜

經核查，截至2011年底，目前全市共有違法用地241宗，總面積3043.2畝，其中涉及耕地面積1124.6畝。

按違法用地類型劃分：未報即用的220宗，邊報邊用的18宗，未供即用的3宗。

按違法用地項目類型來劃分：一些比重較大的違法用地行為包括：各類個體辦廠（如鑄造廠、冶煉廠、磚廠、鞭炮廠等）及一些煤場、沙場等違法用地166宗，占總宗地數的68.88%，占地面積1133.6畝，占總面積的37.25%，其中涉及耕地面積167.8畝，占總涉及耕地面積的14.92%；道路橋梁工程違法用地9宗，占總宗地數的3.73%，占地面積1113.4畝，占總面積的36.59%，其中涉及耕地面積817.6畝，占總涉及耕地面積的72.7%。

由統計數據可以看出，郴州市違法用地類型多樣，其中：各類個體辦廠不僅數量多，而且占用面積比重大，這些廠房大多為簡易廠棚和房屋，設備設施簡陋，工藝技術粗糙，有些為高能耗、高污染產業；道路橋梁工程違法用地雖然宗地數不多，但由于線路長、跨度大，占地面積大，特別是占用耕地面積大，占了全部違法涉耕面積的72.7%。另外，各種違法用地類型在空間分布上并不均勻，呈現地域差異。如：鞭炮廠、引線廠違法用地大多分布在宜章縣，全縣93宗違法用地中，鞭炮廠、引線廠就有76宗；而鑄造廠主要分布在嘉禾縣，44宗違法用地中，有21宗為鑄造廠。

造成土地違法的四個原因

郴州市違法用地類型多樣，成因比較復雜，主要包括以下因素：

1.土地供求矛盾突出，國土資源管理陷入“兩難”局面。年度用地指標和耕地占補指標十分緊張，不能滿足地方經濟正常發展的需要，導致違法用地時有發生。

2.依法用地意識淡薄，一些地方過分依賴“土地財政”維持支出，為追求短期經濟效益，默認違法行為的發生；一些地方存在地方保護主義，對一些傳統支柱產業不能正確引導規范，放任自流；一些地方對一些基礎設施、招商引資等項目用地總想大干快上、早見成效，在項目沒有取得合法手續的情況下，就允許其先行動工；一些單位和個人法律意識淡薄，受利益驅使，抱有僥幸心理，企圖蒙混過關。

3.用地審批周期過長，用地審批程序復雜，一宗項目用地手續，從立項開始到最后完成審批，少則幾個月，多則一年半載。而一些項目又確實必須盡快動工，搶抓工期，在“不得已”的情況下，便采取邊報邊用的方式，造成違法。

4.采礦造成土地違法，非法采礦行為往往伴發土地違法行為，濫采濫挖之后，地表植物被破壞，滿目瘡痍。即使是合法礦山，由于長期以來，許多礦山企業在辦理了采礦許可證后，并沒有要求辦理有關用地手續。因此，在衛片照到之后，給執法部門如何認定處理帶來困惑。

衛片執法的問題與困難

執法難是衛片執法過程中所遇到的最為突出的問題。

衛片執法檢查時間緊、任務重、工作量大、要求高，所有違法行為都必須在規定的時限內查處整改到位。面對如此繁重的工作，國土資源執法部門往往感到任務艱巨，力量不足。在執法過程中，違法案件處理并非一蹴而就，一些執法的難題依然困擾執法人員，影響了衛片執法檢查工作進程，如：調查取證難，在執法過程中，一些當事人往往不配合，由于取證難以到位，給案件定性處理帶來困難；執行到位難，如對農民未經批準建住宅，法律上規定只能拆除，而實際上很難辦，往往感到拆之可惜，留之不妥，想拆也難，群眾工作十分難做，極易引發社會矛盾，執行難以到位；非法采礦日常監管難，往往在政府集中整治的時候，違法當事人逃之夭夭，以致無法確認違法主體，給案件處理帶來困難；另外法律未授予國土資源執法部門強制執行權，必須借助司法力量來執行，在移送過程中，由于法律賦予了被執行人復議和申請行政訴訟的權利，在被執行人救濟途徑時效未到之前，法院一般不予受理，導致一些案件的移送超出規定的查處整改時限。

第二個是關于違法占用耕地面積比例計算方式及問責考核方式問題。國土資源部規定，對于違法用地已組織整改查處，依法對人對事作出處理并且辦理了農用地轉用手續的，仍作為違法用地統計，但在計算違法占用耕地面積比例時，不予計入。基層對此規定存有異議。在各級政府、各部門的努力下，違法用地經過整改查處并依法補辦完善農轉用手續，其性質已從違法轉為合法狀態，照理應不計入分子，而應計入分母，此計算方式有利于提高地方查處整改工作的積極性。然而，按照國土資源部規定方式計算，違法占用耕地面積比例下降效果不明顯，基層均對這種計算方式感到困惑。另外，問責考核方式單從違法占用耕地面積比例一個角度來衡量，有失偏頗，不能完全反映一個地方執法工作的全貌，應該制定更科學的考核體系。

此外就是有關土地復耕復綠標準的問題。衛片執法檢查工作其中一項重要的整改措施就是拆除復耕復綠，然而在具體實施過程中，存在一些問題：一是由于衛片執法檢查工作整改時間緊，圖斑數量多，若復耕、復綠按照《土地復墾條例》的規定實施，則標準太高，很難到位，而要做到何種程度才算合格，又沒有一個統一明確的驗收標準，這就導致一些地方隨便應付了事。二是對于公路、鐵路等線路工程用地，其特點是工程施工線路長、跨度大，取土、填土、棄土等是施工過程中不可避免的內容。在用地審批過程中，雖然辦理臨時用地手續并落實了復耕、復綠措施和責任，但在工程未完工前就要求做好復耕、復綠工作很難實施，與衛片執法檢查要求的整改時間產生沖突。

（作者系郴州市國土資源局黨組成員 執法支隊支隊長）