缺憾精神衛生法

郭鐵

歷時27年，幾經沉寂，《中華人民共和國精神衛生法》終于在10月26日獲全國人大常委會通過。閱讀其中的條文，不久前剛剛“飛躍瘋人院”的陳丹（化名）不無失望。

2012年6月5日，陳丹度過難忘的72小時后，經三級專家會診后批準出院。

10月9日，陳丹會同來自河北、江蘇、福建的其他3名“被精神病”受害者，向全國509家精神病院及法院寄出信件，呼吁精神病院審查送治人監護人資格。兩周后，《精神衛生法》出臺，卻“并沒有對監護人的權利進行限制”。

同樣失望的，還有那些關注此次立法的律師們。

難產之法

自1838年法國出臺世界第一部《精神衛生法》以來，至今已有100多個國家頒布了相關法律，我國的香港和臺灣地區相繼于20世紀90年代初修訂和頒布了精神衛生法。

此次中國通過的《精神衛生法》可謂是姍姍來遲。長期關注精神病人強制收治問題的深圳衡平機構公益律師黃雪濤認為，“難產”可謂是這部法律的熱門詞匯，“為什么難產，立法過程中經歷了什么，都值得做文章”。

2006年，“從不搞民法”的黃雪濤接手了著名的“鄒宜君案”。“雖然是一次偶然機會，卻發現‘被精神病絕非個案，已經成為立法的制度性問題。”黃雪濤表示，“精神衛生領域的法治水平是低谷中的低谷，因此希望能有更多的法律界人士參與和關注精神病人的保護問題。”

中國疾病預防控制中心2009年初公布的數據顯示，我國各類精神疾病患者人數在1億人以上，而重性精神病患者人數已超過1600萬。這一數字背后，是對相關法律的迫切需求，也對法律的完善程度提出了更高要求。

1985年，衛生部指定四川省衛生廳牽頭、湖南省衛生廳協同起草《中華人民共和國精神衛生法（草案）》，同時在四川成都成立了由精神病學專家組成的精神衛生法草案起草小組，從而拉開了我國精神衛生領域漫長的立法序幕。

2005年9月，衛生部副部長馬曉偉向媒體透露，經過長達20年的反復調研、修改和專項研究，《精神衛生法（草案）》在第15次修改后終于塵埃落定。

2009年5月21日，修改后的《精神衛生法（征求意見稿）》完成。當時已有媒體分析認為，短時間內提請全國人大常委會審議仍有難度，而“強制收治”已成為當時立法的爭論焦點。

在《精神衛生法》難產的同時，地方的精神衛生立法則不斷出現。北京、上海、杭州、武漢、寧波、無錫等地分別制定了專門的地方性法規；上海、天津、武漢、石家莊等地也制定了有關精神病患者的強制收治的規定。

2010年，通過對100多個真實案件、30余種法律規范以及300篇新聞報道進行分析，黃雪濤以專門從事精神衛生法律研究的深圳衡平機構名義，發表了一份長達4萬字的《中國精神病收治制度法律分析報告》。

報告認為，地方性的精神衛生條例加大了對精神衛生領域的財政投入，在一定程度上可以緩解我國精神衛生領域資源匱乏的困難。然而，由于這些條例幾乎是對現行制度的確認，精神病收治制度中存在的精神醫學濫用現象并沒有得到實質性的解決。

2012年10月26日，當《精神衛生法》終與世人見面，黃雪濤卻給這部法律打了70分——剛過及格線。“首先值得肯定的是，《精神衛生法》出臺后，現行的部門規定、地方精神衛生條例將被取代，法規規章里對精神障礙患者的制度性歧視有望得到抑制，精神障礙患者的權利保護水平將得到提升。其次，這部法律通過后，國家將增加對精神衛生服務的財政投入，有利于緩解資源長期匱乏的問題。”

黃雪濤同時指出，然而針對這部涉及公民基本權利的法律，我國法學界參與不足。“家庭責任過重、監護人權力過大的問題不僅沒有解決，反而通過立法進一步固化，同時對患者訴訟權利的規定過于概括，缺乏可操作性。”

自愿住院原則

在黃雪濤看來，《精神衛生法》中的“自愿住院原則”是具有歷史價值的結構性突破，改變了我國精神衛生領域長期存在的“精神病人無權拒絕住院”的理論和立法結構。依據該法，除了有傷害自身危險或有危害他人安全危險的，精神障礙患者的住院治療實行自愿原則，即“無危險不強制”。

然而，對于《中華人民共和國精神衛生法》中的非自愿住院制度設計，曾從醫四年的北京瑞凱律師事務所律師陳繼華卻“深表遺憾”。陳律師認為，非自愿住院，涉及對當事人自主決定權、人身自由等基本權利的限制。由親屬、醫學專業人士行使決定權是不妥當的，應提交第三方（司法機構或準司法機構）審查。

9月28日，陳丹一紙訴狀將其父母及北京回龍觀醫院告上法庭。在等待開庭的日子里，《精神衛生法》的出臺讓她在短時間內，嘗到了從“滿懷希望”到“希望落空”的滋味。

陳丹的非自愿住院經歷源自一次與父母的通話。“他們要我回老家，跟他們理想中的人交往，但我沒有照做，且情緒很激動。這與我小時候的順從表現有很大反差，讓本來性格強勢的父母難以接受。”

被強制送到精神病院后，陳丹經歷了被限制自由的72小時。為了爭取自身權益，她向能夠遇到的所有醫護人員講述了自己的遭遇，并表示要付諸法律手段維權。在其強烈要求下，按慣例需要兩周后才能開展的三級專家會診于3天之內提前進行。

《精神衛生法》出臺后，代理律師第一時間與陳丹做了溝通。但令陳丹沒想到的是，代理律師竟勸她放棄申訴。

“按照當初的法律規定，這些行為都是無可挑剔地有罪。然而按照新法規定，疑似患者的近親屬可以將患者送到醫療機構；如有嚴重精神障礙，父母可以決定將其強制送進醫院。新法通過后盡管還沒有實施，但對法官的判斷肯定會有影響，因為法律基本認可了陳丹父母的做法。”上述代理律師說。

黃雪濤認為，近親屬濫用監護權，而患者得不到司法救濟，是“被精神病”現象發生的根源。新法中對監護權的設置，并沒有排除監護人與當事人存在利益沖突。而監護人權力過大，可決定“傷害自身或有傷害自身危險”的患者是否住院與出院，患者對此沒有提出質疑的機會。

“監護人概念已經被濫用了。”陳繼華做過統計，發現新法中有40多處提到“監護人”概念及權利，“相當于對‘監護人做出了定義”。

“本法所指的監護人是指依照《民法通則》的相關規定，可以擔任監護人的……”陳繼華認為，如此定義意味著“監護人”的范圍很廣，基本可以將送治人等同于監護人。“當事人所有的親屬，甚至村委會、居委會、單位都可以。”

在“被精神病”問題上，北京市海淀區精神衛生防治院院長王決同樣將責任歸結到監護人權利缺乏限制上，而非醫生有意為之。

從醫學角度看，精神疾病的鑒定本身存在天然的困難。首先是診斷困難，精神疾病鑒定并沒有科學定量的手段，主要依靠觀察等主觀判斷。醫生對病人的病史并不了解，主要依靠的是短時間內對病人的觀察及監護人描述，這是造成精神科醫生發生誤診的不利因素。

“任何行業都有疏漏，精神鑒定也不例外。我認為醫生不遵守收治程序僅是個案，不代表主流情況。” 王決說，“病人自愿住院可以存在，但要看他處在什么狀態，是否具備民事行為能力。而判斷被監護人是否處在發病期，是醫療業務問題，不是法律能解決的。”

醫法糾葛

多年來，精神衛生法一直由衛生部主導起草，直至2009年才轉由國務院法制辦負責，而患者與家屬作為最重要的利益相關方一直被排除在立法程序外。法學界的參與不足，已成為黃雪濤、陳繼華等律師的共識。

黃雪濤連用三個“遺憾”來形容《精神衛生法》的出臺。“人大常委同時修訂了民訴法、刑訴法，前一次還同時討論過民訴法和精神衛生法，卻沒有把刑訴法和民訴法納入到精神衛生法的起草中，這是特別遺憾的一點。”

“《精神衛生法》與新修改的刑事訴訟法極不協調。”陳繼華指出，今年3月通過的《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，增設了強制醫療制度：實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全，經法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人，有繼續危害社會可能的，可以予以強制醫療。對精神病人的強制醫療，由法院經審判程序來決定。當事人沒有委托訴訟代理人的，應當指派律師為其提供法律幫助。

事實上，全國人大常委南振中在審議精神衛生法草案時，曾建議“強制醫療應當經過法院許可”。此前，湖南高法及全國人大代表賈春梅都曾建議非自愿住院應由第三方審查。

北大六院精神科主任醫師楊磊支持司法機構的介入，“給醫生過多的權力實則是一種負擔，醫生的主要職責應是向社會提供衛生資源，將更多精力放在病人的康復治療上。患者是否需要住院可以由法官裁決，醫生則為其提供診斷證明和風險評估。從國外的經驗來看，患者的非自愿住院及出院都有法官的介入，且對事后的錯誤行為有所糾正。在這方面，新法還存在不足。”

除與刑事訴訟法、民法存在銜接問題，王決和楊磊還同時提到了新法與社會機構的銜接，即社會責任的缺失。

王決所在的北京市海淀區精神衛生防治院主要負責接收長期住院的慢性精神疾病患者，這些患者中有50%以上住院時長超過20年，年齡大約在40—70歲之間。他們大多年輕時發病，沒有家庭及子女，而父母或兄妹等近親屬都已上了年紀，無能力將其接回監管。

“新法中沒有明確這種情況下，社區或村委會應對回歸社會的患者負有責任。目前住院的患者中，絕大多數是可以出院的。”現在，王決已經開始了精神治療的“去機構化”實踐。

楊磊則將“被精神病”的根本原因歸結為精神衛生醫療資源的不足。“精神疾病治療的發展趨勢是社區治療，但由于社區目前沒有醫療條件，患者出院后無法及時得到社會救濟，因此造成精神病院床位緊張、大量患者無法及時出院的局面。”

回到現實，盡管陳丹給新出臺的《精神衛生法》打了一個不及格的分數，但她依然表示會持續關注這個領域的話題，“因為這不只是我一個人的事情，它涉及到每個精神病人、每個公民的基本權利。”