環評：骨肉交錯中前進

丁筱凈

2002年10月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環境影響評價法》，這是十年環評發展史中最重要的事件，也是之后的法律法規出臺、解決重大環保事件的絕對前提。

2002年10月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱“環評法”），這是環評十年的第一件大事。

十年間，相關的法律法規不斷出臺，成為環評發展的“骨”；而相應的環境事件不斷出現，引發公眾強烈關注，成為環評發展的“肉”。十年來，骨肉交錯生長，中國環評從無到有，從有到優。

民眾的勝利

十年來，關于環評的民間訴訟，出現了一些成功的案例，這在十年前幾乎不可能出現。

北京律師夏軍是全國律協環境與資源法專業委員會委員（以下簡稱“全國律協環資委”），曾接手多起廣受關注的環保訴訟。2010年，他接手的秦皇島村民訴環保廳要求其撤銷環評批復的事件，被認為是我國環評十年發展的一件重要標志。

河北省秦皇島市撫寧縣留守營鎮潘官營村，位于秦皇島市西部垃圾焚燒發電廠旁邊。西部垃圾焚燒發電廠是秦皇島市規劃的兩座垃圾焚燒發電廠之一，主要負責城市西部以及北戴河區域的生活垃圾處理。該項目由浙江偉明環保股份有限公司的子公司——秦皇島偉明環保能源有限公司負責建設運營。此項目在2009年5月19日獲得河北省環保廳的批復，同意建設。但經夏軍、多方記者調查確認，在獲得批復之前，該企業已經占用100多畝基本農田開建廠房。

更要命的是，夏軍在深入調查后發現，該環評程序中出現了多重作假。“占用土地性質是基本農田，卻在環評報告中寫成‘林地；環評程序嚴重違反《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定，沒有依法征求和聽取村民的意見，偽造會議記錄；公眾參與調查表上顯示，被調查公眾均‘同意項目建設，但村民、村干部從未見過調查表，而調查表也沒有按照規定作為報告書附件呈現。”夏軍指出，環評造假問題在此事件中體現得淋漓盡致。

2010年6月21日，約有70名村民代表到村委會抗議。村委會出示了河北省環保廳對環評報告書的批復，村民拿著批復找到了夏軍。

夏軍表示，河北省環保廳的批復涉嫌違反了《環境影響評價法》及《行政許可法》，因此愿意幫助村民要求撤銷該環評批復。

2010年8月25日，此次行政訴訟原告——村民潘志中、潘佐富等8名村民聯名向環保部申請行政復議。2010年12月17日，環保部做出復議決定，維持河北省環保廳對該項目原環評批復。隨后，2011年1月，潘志中、潘佐富等村民在全國律協環資委的指導下提起行政訴訟。

2011年3月20日，環保部環評司向河北省環保廳轉去反映該項目公眾參與環節弄虛作假的信訪件。同年5月27日，河北省環保廳做出《關于撤銷秦皇島西部生活垃圾焚燒發電項目環境影響報告書批復的通知》，要求浙江偉明在重新獲得報批前，不得恢復建設上述項目。

村民贏了。分析人士認為，一千多名農民聯名向環保部進行環境行政復議，并將省環保廳推上被告席，最終得到滿意的結果，這無疑是中國環保史上濃墨重彩的一筆，也是環評相關法律法規大顯身手的一起案件。

法與罰的結合

2002年10月28日，九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環境影響評價法》，并于2003年9月1日起施行。這為從發展源頭解決環境問題提供了法律依據。

這是十年環評發展史中最重要的事件，也是之后的法律法規出臺、解決重大環保事件的絕對前提。

2005年3月，“圓明園湖底防滲工程”被一位學者偶然發現后發布網上，瞬間引起公眾、媒體的注意。隨后，國家環保總局（現環保部）叫停工程，并召開聽證會，要求圓明園補交環評報告。雖然在環評招標過程中，一度無機構敢接此任務，圓明園和環保總局也一度處在騎虎難下的尷尬境地，但此事件被視為《環評法》第一次大范圍進入公眾視野。

與公眾關注引發高層動作的“被動模式”同時進行的，還有高層的主動出擊，后者尤為重要。

在2005年—2007年3年間，環保總局依據新的法律法規， 3次主動發起的“環保風暴”至今還令許多人記憶猶新。

第一次“風暴”發生在2005年1月，環保總局宣布停建13個省市的30個違法開工項目。專家分析，這次打擊并不是指這些項目本身是污染項目，而是指它們沒有履行本該履行的環評程序。這是《中華人民共和國環境影響評價法》實施后，環保總局首次大規模對外公布違法開工項目。

第二次“風暴”是2006年新年伊始，環保總局針對化工行業違規項目展開的查處。10個投資約290億元的違法建設項目被查處，11家布設在江河邊的問題嚴重企業被掛牌督辦，其中大部分為化工石化行業。此后，環評由“項目”層面延伸到了規劃層面。規劃環評的法律也處在國務院法制辦的審核之中。

2007年1月10日，高層掀起了以“區域限批”為著眼點的第三次“環保風暴”。當天，國家環保總局通報了投資額為1123億元的82個嚴重違反環評和“三同時”制度的項目。

總局官員同時表示，將對4個城市、4家電力企業首次使用被稱為“我國環保部門成立30多年來最嚴厲的”、帶有“連坐”色彩的行政懲罰手段———“區域限批”制裁。這意味著這些區域只有在松綁后才能獲得環境審批發展空間。

任重道遠

《政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，同時施行的還有由環保總局通過的《環境信息公開辦法（試行）》，后者被視為我國環保領域的一大進步。“國家環保總局是目前為止唯一對《政府信息公開條例》進行細化的部門，這是值得肯定的。”自然之友副總干事常成在接受《民生周刊》采訪時這樣評價《公開辦法》。

常成還指出，《公開辦法》其中一條強調了公共利益平衡，“公共利益平衡是國際上的通行做法，環保部強調此點，理念是很先進的。”

常成所贊許的，是《公開辦法》第十二條，“環保部門不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府環境信息。但是，經權利人同意或者環保部門認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府環境信息，可以予以公開。”

《公開辦法》第十二條的例外情況之所以從來沒有出現過，夏軍認為最主要原因是商業秘密認定程序的缺失。“謝勇訴環保部信息公開行政爭議案就能充分體現這一缺失。”夏軍表示。

垃圾焚燒維權勇士、中國首例垃圾焚燒致病案起訴者謝勇認為，妻子懷孕時，距家190米的海安垃圾焚燒廠是兒子出生后患腦發育不良癥的主要原因。2010年10月，謝勇以環境污染侵權為由，將垃圾焚燒廠經營公司——江蘇天楹賽特環保能源集團有限公司起訴至江蘇省南通市海安縣人民法院，要求其賠償醫療費等各項經濟損失。不幸的是，謝勇的索賠連遭敗訴。

為了取得申請再審的有力證據，謝勇于2012年2月12日向環保部申請信息公開，要求提供涉案垃圾焚燒項目簡介、運營合同、環境保護監測機構出具的設施運行監測報告等審批依據材料。3月8日，環保部作出告知書，稱謝勇申請的信息涉及商業秘密，待征求企業意見后再予答復。5月24日，謝勇久等無果，對環保部提起訴訟。后經北京市第一中級人民法院協調，環保部在企業方明確同意后，于8月3日向謝勇提供了相關環評信息。

雖然已經得到需要的材料，但謝勇堅持要求法院判決環保部3月8日的告知書違法，即環保部不應該認定申請的信息屬于商業秘密。

今年9月27日，上述案件在北京市第一中級人民法院開庭，《民生周刊》記者全程旁聽。謝勇在庭審過后向《民生周刊》表明立場：“雖然已經獲得需要的資料，但我堅持認為我申請的資料并不屬于商業秘密。環保部將我所申請資料認定為商業秘密而進行處理，本身就是違法的。”

“商業秘密認定程序的缺失是此案反映的最大問題。只有建立行政決策的正當程序，完善相關法律審查機制，才能消除商業秘密的濫用，推動環境信息的全面公開。”夏軍表示。

十年間，毫無疑問，我國環境評價體系骨肉日漸豐滿，發展異常迅速。而立足過去暢想未來，環評還有更遠的路要走。

【十年大事記】

2002年

《中華人民共和國環境影響評價法》通過，并于2003年9月1日起施行。

2005年

“圓明園湖底防滲工程”被媒體報道，引發巨大爭議。此事件被視為環境影響評價第一次大范圍進入公眾視野。

2006年

環保總局發布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，并于3月18日起施行。

2007年

因地質PX項目落戶廈門，部分市民散步街頭，引發高層關注。

2008年

施行《政府信息公開條例》，該條例促成了同時施行的《環境信息公開辦法（試行）》。

國家環保總局于2007年通過的《環境信息公開辦法（試行）》開始施行。

2009年

《規劃環境影響評價條例》開始施行。從此，市級以上專項規劃必須進行環境影響評價，而規劃內項目必須等規劃環評通過審批之后，才能著手進行環評程序。

2011年

環保部發布《環境影響評價技術導則 公眾參與》（征求意見稿），但至今尚未正式發布。

2012年

環保部發布《關于廢止環函〔2008〕50號文件的公告》，理由是不符合《政府信息公開條例》。此公告間接明確了環評文件此后屬于由環保部門主動公開的信息范圍。