溫州金融改革創新與困境

易憲容

3月28日，國務院常務會議批準了實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，意味著溫州金融改革的全面啟動?？梢哉f，設立溫州金融綜合改革試驗區應該是一種創新，它對推動中國金融市場改革，特別是整個中國金融體系改革可能起到標志性作用。如果溫州的金融綜合改革能夠試驗成功，這些經驗也可能成為普遍性經驗，帶動全國區域性金融的發展與繁榮。從這點上說，其意義不可小視。當然，也應該看到，如果試驗失敗，它將嚴重影響到中國金融體系改革的進程，或將成為整個中國金融改革的一種教訓。對于溫州金融綜合改革試驗，盡管其改革的主要任務有十二條，但為核心的應該是以下幾個方面。

民間金融陽光化與規范化

首先，對于這次溫州金融改革試驗，最為重要的內容應該是確立當前民間金融合法性、讓國內民間金融的陽光化及規范化?？梢哉f，這可能是當前中國金融體制改革的一件大事。從去年溫州民間借貸危機的爆發到最近無錫江陰農行行長出游泰國鬧失蹤，國內影子銀行危機浮出水面。

瑞信董事總經理陶冬就認為，房地產與影子銀行是當前中國經濟生活中兩個隨時都可能爆炸的定時炸彈，而民間金融則處于影子銀行這個定時炸彈的核心。如果不盡快采取有效的拆彈辦法，國內民間金融崩盤，有可能引發中國金融體系的嚴重危機。

更為嚴重的是，民間金融盛行的地方往往都是經濟較為發達的地方，大多數的民間融資都進入住房市場，絕大多數民間融資的資金最后都是來自銀行體系，如果民間融資崩盤，不僅會嚴重摧毀中國最為繁榮的東南沿海經濟，也會打擊國內房地產市場及國內銀行體系。

溫州“跑路”事件頻繁發生之后，政府開始重視民間金融問題，并很快出臺化解之策。不過，這些政策的重點基本上是如何通過正規的渠道來增加對中小企業與農業的融資，從而減弱中小企業及農業對民間信貸的融資需求。

很多有識之士認為，整個政策文獻把化解民間信貸的問題放在如何讓民間金融的陽光化、規范化及法制化上。特別是中國工商聯更是以其組織的名譽撰寫了不少文章，認為要解決民間信貸的問題，就得讓這些民間信貸行為納入法制化的監管渠道，就得讓正規金融放開對民間金融進入限制，特別是放開民間金融進入銀行業的限制。

在本文看來，政府真想拆除民間借貸這個定時炸彈，單是民間金融陽光化、規范化是遠遠不夠的，得從以下幾個方面入手：一是政府要組織力量對當前中國民間信貸的性質、規模、范圍、高利貸水平及風險進行全面調查與評估。如果對當前國內民間信貸情況都不了解，想找到拆除這個定時炸彈的解決辦法是不可能的。

二是民間借貸的問題不僅在于其運作方式復雜、種類多變、透明度低、借貸的資金鏈條長，而且在于民間借貸的許多資金源頭基本是出自正規銀行。只不過，這些民間借貸經過挪用和多次轉手之后，最后基本上脫離了銀行的視野。也就是說，民間借貸的問題并非其本身的高利貸及運作方式不透明，而是正規的金融體系存在嚴重管制的結果。正規的銀行體系存在嚴重的價格管制及數量管制，這必然為銀行體系的工作人員提供巨大的尋租與設租的空間。特別是在管制下的嚴重低利率、管制下的銀行運作以權力為中心而不是以風險定價為中心，誰能夠獲得銀行貸款誰就能夠謀取大利時，民間借貸就應運而生了。如果要拆除國內民間借貸這個定時炸彈,不從正規的金融體系改革入手，不加大對中國銀行業的改革力度，放開對銀行的規模管制及價格管制，逐漸地實現國內銀行體系的利率市場化，那么僅僅把民間金融陽光化及制度化是不可能解決問題的。

只要國內正規金融體系的價格機制嚴重扭曲，不僅會造成嚴重的信貸饑渴癥，而且必然有人會通過不同的權力方式從銀行體系套取資金,然后流向民間借貸市場。在這種情況下，實體經濟所面臨的融資困難不僅不會緩解,反之會進一步加劇。中小企業及弱勢企業只好進入民間借貸。民間借貸市場盛行與繁榮也在所難免。這些問題僅靠民間借貸陽光化是無法解決的。所以，要解決國內民間借貸市場的問題，首先就得加快國內正規金融市場改革，讓正規金融市場形成有效的價格機制。

三是當前國內民間借貸市場的風險還在放大，不僅在于國內正規金融市場的改革嚴重滯后，而且與地方政府默許有關。

最近劉明康主席指出，民間借貸市場盛行，很大程度上是官商合流的結果。不少地方政府官員本來就是民間借貸市場重要雇主。因為，不少政府官員通過民間借貸可大謀其利，而且也可過度使用現有的金融體系，短期內推動當地GDP快速增長。如果不對地方政府職能進行清楚界定，反之讓其對市場干預過多，讓地方政府承擔民間借貸所面臨的風險，那么僅是讓民間信貸規范化陽光化所起到作用也是十分有限的。

因此，《方案》首要的任務是規范發展民間融資。這種規范與發展，不僅在于如何讓以往地下的民間金融陽光化，更重要的要有民間金融有效運作制度安排，比如設立管理辦法、建立備案制度及監測體系。這當然是好事，也是拆除當前民間金融這個定時炸彈風險的重要方面。如果國內民間金融能夠陽光化經營，并在一定程度上受到監管，這不僅從制度上確立了民間金融的合法性，而且有利于防范民間金融的風險。但是，要解決民間金融的問題，加大國內金融體系的改革，還得建立起有效的政府問責機制。

發展新興金融組織

對于溫州金融綜合改革試驗，除了正式承認民間金融的合法化、陽光化之外，建議設立村鎮銀行應該算是最有新意的方面。

那么我們要問的是，通過溫州金融綜合改革試驗，是否能夠通過設立村鎮銀行來化解當前中國中小企業及農村融資難的問題？如果能夠，其理論的邏輯與現實的基礎又是什么？還有村鎮銀行的基本功能是什么？有什么樣的市場準入？通過什么樣的監管方式來保證其有效運行？如果不是這樣，那么村鎮銀行將面臨的風險又是什么？通過什么樣的制度安排來分散與規避？

從《方案》提出的任務來看，重點放在加快發展新型金融組織這個基點上。比如鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀行。可以說，一段時間來，如何讓民間資本進入銀行是當前國內呼聲最高的事情（因為民間金融進入股市及保險早就成行）?？梢哉f，溫州這次試驗就為民間金融進入銀行打開了一個窗口。盡管這個窗口很小，只是同意民間金融設立村鎮銀行，但是其意義卻很大。它預示著民間金融可以進入銀行體系了。

不過，我們可能會問，在中國現有的條件下，讓民營資本進入銀行業組建村鎮銀行可行嗎？其風險有多高？因為，我們要思考的是，民營資本為何要組建村鎮銀行？是由于這些資本進入銀行業有利于形成有效的市場競爭機制嗎？

可以說，只要國內主流銀行利率不實現市場化，只要政府對銀行進行價格管制及信貸規模管制，那么無論是何種資本進入銀行業都是無法形成一種有效市場機制，銀行業的競爭只能是信貸規模擴張的競爭而不是風險定價的競爭。在這種情況下，銀行業有效市場價格機制根本無法形成。

也就是說，當前銀行業的競爭機制，并非是民間金融進入就可解決的。但何況在《方案》中把本來就有的金融市場利率市場化改革一條刪除，更證明村鎮銀行進入，無法通過市場來形成有效的市場價格機制。如果市場沒有有效的價格形成機制，那么村鎮銀行能夠發揮對信用風險定價的功能是十分令人質疑的。

還有，中小企業及農村融資的困難得以解決嗎？

可以說，中小企業融資難及農村融資難的問題是世界之難題，并非僅中國獨有的事情。只要存在市場機制，或以市場來運作，一萬年后這個問題都無法解決。在當前成熟的市場體制下，解決得最好的是臺灣的中小企業融資體系。其解決中小企業融資難的問題，主要是通過政府與銀行形成的中小企業融資體系來現實的，而不是僅增加村鎮銀行來解決。而且，即使假定允許民營金融設立村鎮銀行，如果沒有健康的中小企業融資體系，這些民營資本為主導的銀行會真正愿意專門來做中小企業融資或農業金融嗎？非也。但是現村鎮銀行設立的理論前提就是，中小企業融資與農村融資的問題只能通過設立更多的中小銀行來解決。我想這可能是一種誤區。實際情況不會如此。除非把設立村鎮銀行的功能界定得十分清楚，否則如果村鎮銀行是為利而來，那么政府要實現設立村鎮銀行的目標是不可能的。

我們可以看到，小額貸款公司已經試行了多年，但是這種能夠幫助中小企業及農村居民解決融資難的金融機構為何沒有快速發展及繁榮，最大的問題還在于利潤不高。民營資本沒有意愿進入這種利潤低的金融業務，僅僅承擔社會責任?，F在《方案》同意讓小額貸款公司轉型村鎮銀行是一種突破，但這種突破不把村鎮銀行基本功能及業務范圍界定好，其效果如何同樣不確定。還有，在溫州這個炒作成性的地方，如果不能夠把村鎮銀行的功能確定只是為實體經濟服務，那么如果象早幾年，村鎮銀行還有可能成為溫州那些炒作成性的投資者的工具。對此，村鎮銀行的制度法律設計者應該對村鎮銀行的基本功能、業務范圍、運作流程、監管方式等方面有一個嚴密的規定。

還有，就目前的情況來看，民間金融之所以要突破所謂的國有資本對銀行業的壟斷進入，最為根本的問題并非是能夠通過市場競爭形成有效的價格機制，也并非是為了解決中小企業融資難的問題，更不是如何來幫助農村或中小企業增加融資渠道，而在民間金融看來，利潤高風險又低的銀行業是這些資本首選。因此。如何讓村鎮銀行為中小企業及農村經濟服務，并非僅是設立村鎮銀行就可解決的，而是是否能夠建立起有效的監管制度讓新建立的村鎮銀行走入正軌最為重要。以原有溫州民間金融市場的炒作本性，它可能讓這種村鎮銀行成為獲得高額利潤的工具。

因此，讓民間資本設立村鎮銀行是這次溫州金融綜合改革試驗最有新意的方面，讓村鎮銀行設立成為中國金融改革一個新起點，是十分有意義的事情。要達到該目標，不僅要通過有效的制度安排來保證村鎮銀行能夠真正為實體經濟服務，而且還得通過制度安排來確定村鎮銀行的基本功能、可適用的業務范圍及區域、并根據市場法則建立起有效的金融監管方式。否則當村鎮銀行成為一種少數人謀利的工具時，那么設立村鎮銀行要之實現溫州區域性金融改革的目標是不可能的。

當前溫州金融改革所涉及的范圍與內容還有很多，比如利率市場化的問題、地方金融監督設立的問題及規范民間資本走出國門的問題等。這些問題都需要重大的制度創新才得以實現。

（作者單位：中國社科院金融所）