美國農業巨災保險的經驗及其啟示

趙汴

美國農業巨災保險的基本內容

1938年以來，美國聯邦政府對農業巨災保險體系不斷進行改革和調整，形成了較為成熟的農業巨災保險制度。

特別災害救助計劃。美國的“特別災害救助計劃”是最早推出的農業巨災保險，該計劃主要對參加價格支持計劃和收入支持計劃的農民進行賠償。當小麥、高粱、玉米、大麥、高地棉和水稻生產因不利氣候而無法播種、栽培或異常低產而造成損失時，參保該計劃的農民可獲得賠償。但由于“特別災害救助計劃”實際上是不收保費的，這一定程度上替代了農作物保險，直接影響農民參加作物保險的積極性。

巨災風險保障機制。美國的《1994年農作物保險改革法》建立了“巨災風險保障機制”，新的農業巨災保險幫助農民減少在農業上遭受的重大的、突發性的損失。巨災風險保障機制具有一定的強制性，農民必須提交最近4年或4年以上的產量記錄。該農業巨災保險承保的范圍主要是水災、旱災、風災、火災、冰雹、低溫多雨和病蟲害等一些不可抗拒的因素，當參保農民遇到承保風險發生損失時，可按照對農戶平均產量記錄的平均數進行50%的保險賠償。

其他農業巨災保險。在巨災風險保險基礎上，美國農業巨災保險還通過多風險保險保障制度提供更高商品的保險保障。包括“巨災風險保障機制”。多風險保險保障制度根據不同作物、不同地區、選定的保障商品和價格厘定保費。參保農民發生巨災損失理賠時按事先選定價格的100%計算。此外，在區域風險保險計劃中，農戶在遭遇到農業巨災的時候，還有權獲得“農民家庭緊急貸款計劃”、“互助儲備計劃”等支持，以穩定農戶生活、幫助農戶恢復農業生產。

美國農業巨災保險的經驗

美國農業巨災保險為美國農業保險的穩定運作保駕護航，美國政府采取了財政、稅收、再保險和緊急貸款，特別是采用了農業巨災證券化等手段來分散和轉移農業巨災風險。

財政補貼。美國政府高度重視并投入大量財力支持農業保險，鼓勵各州政府根據自身情況對農業保險進行補貼，進一步減輕農民負擔。一方面為農民提供保費補貼，2000年保費補貼率達53%，其中巨災保險補貼全部保費；另一方面，還對公營和私營保險公司提供補貼。美國政府直接、有效的財政補貼提高了農民參保的積極性，推動了農業保險的順利開展，在農民遭受農業巨災保險時及時補償農民的損失，穩定和保障農民收入水平。

再保險手段。再保險也是降低私人保險公司農業巨災保險風險的重要措施。聯邦政府通過聯邦農作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，即通過分保的形式降低私營保險公司的經營風險，這一措施保證了農作物保險制度的穩定運行。美國政府采取措施引導，農業巨災再保險率一般維持在20%左右。美國政府建立的巨災保險專項保險基金起到了減輕保險公司支付壓力、分擔賠償風險的作用，提高了保險公司參與巨災保險理賠的積極性。

緊急貸款手段。美國政府出臺的《1994年農作物保險改革法》推出的區域風險計劃，規定當農民因農業巨災遭受巨大農業損失、嚴重影響到家庭生產和生活的時候，只要參加區域風險保險計劃，就有權獲得農民家庭緊急貸款計劃。農民通過緊急貸款計劃獲得緊急貸款支持，對穩定生活和恢復生產起到了積極作用。美國的《農業保險修正案》明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃。如農產品貸款計劃，農產品價格補貼和保護計劃等；必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。

農業巨災風險證券化手段。20世紀80年代末期和90年代初期，一系列自然災害的發生使美國保險公司遭受巨大損失，保險業嘗試用金融手段為大規模自然災害提供資金來源，其中運用的最成功就是巨災債券，也就是保險公司通過再保險機構或特定的專業公司發行承擔債務的附息證券。保險公司保留根據公司特定損失或全行業損失的情況改變債券利息率的權利。美國政府每年都要發行一定數量的農業巨災債券，保障了發生巨災時保險公司的應急資金。

近年來，中國的農業巨災頻繁發生。嚴重影響農業生產和農民收入的穩定增長。根據保監會公布的數據，2008年初的雨雪冰凍災害使農作物受災面積達1180萬hm2，絕收169萬hm2，森林受損面積近1730萬hm2，倒塌房屋35.4萬間。而農業保險的覆蓋面非常有限，已付賠款僅為4014萬元，占已付賠款總額的比例不足4%。百年一遇的災害全面檢驗了中國國保險業應急能力，凸顯中國國農業巨災保險制度缺位。

中國建立巨災保險的啟示

農業巨災保險是農業保險中最基本的保險形式，政府充當最后“買單人”的美國農業巨災保險體系，有效地轉移和分散農業巨災保險風險，促進了美國農業的發展，為農民生產和生活提供了最基本的保障。借鑒美國巨災保險體系發展的成功經驗，中國也應該從法律、財政、保險運作等方面，全方位地建設國家財政支持的農業巨災風險保險體系。

完善農業巨災保險立法。農業保險制度的建立離不開法律法規的完善，但中國至今還沒有一部健全的農業保險法，使得農業保險的主體無法可依，無章可循。在農業巨災保險的具體運作中沒有明確的規定和法律約束。因此，中國應加快農業保險法的立法進程，在立法中明確農業巨災保險的性質、地位、經營原則、組織形式、承保范圍、保險責任、補貼方式、理賠計算、費率厘定、損失評估以及對農業巨災保險的監管等重要內容，為農業巨災保險的發展提供配套的法律保障。

建立農業巨災保險再保險。對于資金有限的原保險公司，經營農業保險業務面臨著很大的風險，一場巨災會帶來極大的營運危機，農業巨災再保險是保險公司轉移巨災風險的最主要手段。但是，中國的再保險市場還沒有提供轉移農業巨災再保險的完善產品。

一方面，可以由中國再保險公司開發農業巨災再保險產品，提供比例再保險和超額損失再保險等再保險保障，分散經營農業保險的原保險公司的農業巨災風險。另一方面，可以著手建立一家政策性的巨災再保險公司，承擔國內農業巨災保險的再保險業務。

提供充足的財政補貼。關系國計民生的農業具有正外部性，這決定了農業巨災保險不應是完全的商業保險，應得到國家的財政支持。

中國政府應充分利用世貿組織“綠箱”政策，借鑒國外支持經驗，對農業巨災保險應提供一定的財政補貼。財政可以對投保人提供補貼，以增強他們的投保能力；可以給承保公司以便以較低的費率承保，減輕投保人的負擔；或者給予再保險公司以補貼，如給予經營農業巨災保險的保險公司一定保費補貼、業務費用補貼、管理費用補貼、稅收優惠等。以促進中國農業巨災保險體系的建立與完善，通過支持農業保險來促進農業的健康發展。

試行農業巨災保險證券化。中國可以通過發行農業巨災債券，以農業巨災保險證券化方式為保險公司和再保險公司來獲得大量資本.應付發生巨災時的資金需求，以彌補農業巨災風險損失補償的不足，提高保險公司和再保險公司承保農業巨災風險的能力。同時，農業巨災債券的發行可豐富中國資本市場，為投資者提供新的投資工具，促進中國保險市場和資本市場的創新與發展。

（作者單位：華南農業大學經濟管理學院）