《武器貿易條約》 流產幕后

今年7月，全世界193個國家在紐約聯合國總部進行了4個星期的艱難談判，以期達成一項規制全球武器貿易的條約——《武器貿易條約》（下稱“《條約》”）。雖然談判已經取得了很大程度的進步，但是在談判的最后一天因為美國的反對而致所有努力全盤流產。筆者親歷了此次《條約》談判的前前后后。

規制7項常規武器成共識

“7+1+1”，這是《條約》適用的武器范圍。

幾乎所有的國家都同意，將聯合國常規武器登記冊項下的7項武器（作戰坦克、裝甲車、大口徑火炮、作戰飛機、攻擊直升機、軍艦和導彈）納入《條約》規制范圍。

此外，對于輕小武器，聯合國雖有《從各個方面防止、打擊和消除小武器和輕武器非法貿易的行動綱領》等國際標準，但其不具約束力，因此大多數國家也支持將輕小武器納入《條約》的適用范圍。加之武器不可或缺的彈藥，多數國家同意將其加入形成“7+1+1”的規制范圍。

即便如此，隨著新類型武器的出現和演進，仍有眾多類型的武器沒能納入《條約》的規制范圍，于是很多立場比較激進的國家要求《條約》應包含所有常規武器（核武器、化學武器、生物武器等有大規模殺傷破壞性的武器以外的武器）。

什么情況下，成員國應該拒絕武器的轉讓·1.轉讓對象出現哪些情況（例如武器是否將被用于大規模的暴行，不利于地區和平與穩定等）；2.上述情況（如暴行）被外界認可（有可能、很有可能、使之有理由相信）時，成員國需要考慮這些因素；3.如果出現上述情況，一國是應該（考慮終止、原則上終止，或必須終止）武器轉讓。

艱難的談判

從籌備會議到大會召開，各方各執己見，談判進行得異常艱難。

武器貿易大國（美國、俄羅斯、印度、巴基斯坦、新加坡等）立場普遍較為保守。他們希望看到一個適用范圍比較小、各國留有一定考慮余地的公約。這樣他們無論是在出口還是進口方面都有更多的可操作余地，更少地因為《條約》而影響其武器出口管理政策和法規、甚至武器貿易本身。

與之相反，大部分中小國家出于道義的考慮，以自身深受非法武器泛濫所帶來的慘重后果為由，希望看到一個比較嚴格的“充滿活力”的條約。他們得到來自于世界各國成百上千的非政府組織的支持。

以英法等武器貿易大國為首的一部分國家普遍支持后者，但是他們出于現實的考慮，更愿意在《條約》的很多方面進行一定的妥協退讓，以滿足其他武器貿易大國的要求而以期最終達成一項條約。如日本、澳大利亞、肯尼亞、墨西哥等國后來形成了一個叫做“共同起草者”（co-author states）的單獨集團，在各方立場中牽線搭橋，臺前幕后做大量的游說和溝通工作。

隨著談判的深入，各方逐漸放下了柔和的外交辭令，攤出了最后底牌。美國首先公開表示，絕對不接受將彈藥納入其中，大會主席只好將彈藥放在總結各方立場的文件范圍之外。美國的這一行為惹惱了所有非洲國家的代表，認為這是公然的漠視甚至冒犯。

在參數方面，各方更是爭論不休。大會主席只得將各方都能夠接受的參數單列出來，對剩余的參數，他只能創造一個前所未有的標準——“在結果有超越的風險（an overriding risk of any of the consequences）的情況下”武器出口必須終止——來調和各方立場的差異。

不過，各方在談判過程中表現出來的靈活和妥協在很多方面都是值得稱贊的。中國率先接受了對國際人權法和國際人道法的援引，并且同意擴大之前設定的《條約》適用范圍。法語國家為了能夠加快談判的進程，沒有堅持要求法語翻譯，要知道這對于視語言如法蘭西的瑰寶的法國意味著多么大的犧牲。一直強烈要求彈藥納入適用范圍的50多個非洲國家，在談判最后關頭也表現出退讓的跡象。幾百個參會的非政府組織和支持他們的70多個中小國家，雖然認為《條約》不盡如人意，但都已準備好做完最后的努力之后快速接受。

美國強勢倒戈

然而，就在文本幾乎達成一致的時候，談判卻在最后一天因為美國的倒戈而致所有努力功虧一簣。

談判最后一天上午，美國突然表示，《條約》草案不可能被接受，理由是因為語言不夠完善、存在巨大的漏洞，且對各國進行國內槍支管理的權利缺乏明確的保障。

美國代表的用詞異常強硬。很快，俄羅斯也站了起來對美國的立場表示了最大限度的支持。沒過多久，大會主席宣布暫時休會，幾個關鍵國家立即走出會場，閉門磋商進行最后的努力。然而大勢已去，最終，大會主席宣布，因為各方不能達成共識，大會就此結束。

美國到底想干什么·談判過程中，美國的要求幾乎被一一滿足。而所謂“語言不夠完善”的問題簡直是一個法律帝國能夠想出來的最拙劣的理由。因為《條約》草案文本不過10多頁，而當時離大會結束還有很長時間，在場至少有100名來自世界各國的律師，要完善文本也并不難。

人們似乎有理由相信，美國的擔心更多是出于自己的政治和經濟利益。

在這個大選年里，美國總統奧巴馬不敢觸及任何有關槍支管理的議題，他在“蝙蝠俠”槍殺慘案后的沉默已經充分的體現了這一點。如果在《條約》上簽字，共和黨候選人和美國最大的游說集團美國步槍協會的反對聲音不可小覷。

就在大會主席散發《條約》草案的同一天，美國國防部政治軍事事務局助理秘書安德魯夏皮羅宣布：“這是（美國）對外軍事銷售創紀錄的一年。在2012財政年度，我們的銷售已經超過了500億美元。這已經比2011財政年度多出了200億美元，而財政年度還有一大半的剩余”。

一個國家可以以這樣的理由來羞辱國際社會歷時10多年的共同努力無疑是可恥的。而在2008年，那個懵懂的奧巴馬曾經發出“美國帶頭限制常規武器對平民帶來的傷害”的國際倡議。

草案的未來

“各國未能如愿通過《武器貿易條約》，紅十字國際委員會對此感到失望。我們認為，由此次談判大會主席提交的條約草案終稿是對這一人道問題的有力應對和合理妥協。”紅十字國際委員會在大會結束后第二天的聲明，道出了很多國家和國際組織的心聲。

大會主席在最后的致詞中表示，雖然談判大會沒有能夠通過《武器貿易條約》，但是2012年仍然是一個應該通過《武器貿易條約》的年份。很有可能的是，不管通過何種途徑，將來通過的《武器貿易條約》將在現有草案的基礎上進行小范圍的修訂最后通過。

從程序上講，首先需要一些國家將議題提交給聯合國大會負責裁軍的第一委員會。如果議題得到通過，第一委員會則會將議題提交到聯合國大會進行表決。現有的草案可能被附于該決議之后。而聯合國大會的表決是按照絕對多數進行的，美國等國家再也不能反對這項條約的通過。

當然，美國再次提出了異議。他們希望在明年再開一次專門的會議討論這個條約，似乎只有到那個時候，美國的國內政治情況才會趨于明朗。但是又多少人敢把賭注壓在這上面呢·只能希望奧馬巴在第二個任期內能夠做更多大膽的努力，因為他沒有再次競選的顧慮。

即使現有的草案能夠通過，常規武器貿易規制中的問題也并不會全部解決。實際上，一些在談判中已經浮現的問題因為各方無法達成統一的立場，已經被遺留在草案之外。比如被排除在外的彈藥，非洲國家的代表在大會上就曾經表示現在留在非洲大陸的武器只要能配備彈藥，再用10年也沒有問題。這實際上對整個條約“規制國際武器貿易”的目的已形成沖擊。

就像中國代表團長期并且持續指出的：《武器貿易條約》不應該、也不能夠解決現今國際社會面臨的所有問題。它最終只能反映國際社會在現今的政治環境下所能夠達成的一致，和在此基礎上所能夠解決的問題。

達成《武器貿易條約》真的是一項不可能完成的任務嗎·或許，到了中國主動“出擊”，捍衛自己負責任大國形象的時候了。

（本文作者劉毅強系聯合國柬埔寨紅色高棉特別法庭法律顧問、紅十字國際委員會東亞地區代表處原法律官員，今年7月聯合國《武器貿易條約》談判的與會觀察員）