省級農村信用聯社的功能定位及未來走向

肖四如

2003年，國務院啟動深化農村信用社改革試點工作，建立了“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監督管理體制，并組建省級聯社具體履行“管理、指導、協調、服務”的職能。此次改革，在國家付出有限成本的條件下，產生了巨大的功效。農村信用社管理權劃歸地方后，調動了省及市縣政府和多方面的積極性，形成了支持農村信用社發展的外部合力，爭取到諸多扶持政策。同時，通過機制創新，激發了農村信用社自我發展的內生動力，在與區域經濟互動中抓住了發展機遇，對“三農”和中小企業等經濟薄弱環節和社會弱勢群體的金融服務得到全面加強和改善，也創造了世界金融史上的奇跡。

本文在客觀總結回顧這幾年農村信用社改革過程中省級聯社歷史貢獻基礎上，從農村信用社改革發展的內在需要出發，分析省級聯社功能定位及其法理依據，并對其未來走向提出自己的看法。

省級聯社的歷史貢獻

破解歷史難題，實現跨越式發展。啟動改革前，全國農村信用社普遍存在資產質量差、歷史包袱重等諸多難題。省級聯社成立后，有效落實責權，認真履職，加強對轄內農村信用社的督促、指導、幫扶和服務，帶領基層社攻堅克難、苦練內功、勵精圖治，抓住經濟景氣、政策有利的機遇，開創了業務發展最快、最好的歷史時期。到2011年末，全國農村信用社（含農村合作銀行、農村商業銀行）資產總額從改革前的2.2萬億元增加到12.9萬億元，成為全國第三大銀行體系；各項貸款余額從1.4萬億元增加到6.7萬億元，增加3.8倍，涉農貸款余額從0.4萬億元增加到4.6萬億元，增長了10多倍，相當多省份的農村信用社存貸款規模已躍居當地金融機構首位；不良貸款率由改革前四級分類的36.9%降至五級分類的5.5%；甩掉了改革前連續10年虧損的帽子，實現連續8年盈利，2011年實現利潤總額1226億元，撥備覆蓋率達到88.9%；資本充足率由改革前的負數-8.45%提高到10.7%，正在向現代優質銀行行列邁進。

落實管理責任，有效防范風險。改革初期，農村信用社風險高居，是銀行業機構案件高發區、重災區，特別是三大頑癥（高息攬存、以貸收息、假冒名貸款）普遍存在，違規違紀現象司空見慣。省級聯社成立后，切實擔負起省政府、銀監會賦予的管理職責，并將風險責任逐級層層落實，改變了農村信用社長期以來風險失控的局面。在省級聯社的組織下，一大批經營管理的規章制度及時制定出臺，初步形成了較為完善的規制體系。在此基礎上，梳理各項業務的管理的操作流程，使操作風險防范有了治本之策。

改進支農服務，強化主力軍作用。增加支農信貸投入、提升農村金融服務水平，是此次改革的目標之一。省級聯社成立后，積極引導轄內機構主動融入區域經濟發展戰略之中，牢固樹立“服務三農”的市場定位，并形成統一的人才優勢和手段優勢，不斷總結、創新并大力推廣各類金融產品和服務，努力探索各種有效的擔保方式、風險管控機制以彌補抵質押不足和信息不對稱的困難，全面推廣了小額農貸產品，解決了占中國人口比重最大的廣大農民群體的貸款難問題，有效提升了為“三農”和經濟薄弱環節的金融服務水平。同時，充分發掘社會信用資源潛力，積極尋求彌補弱勢群體信貸需求所面臨的信息不對稱和抵質押不足等問題，督促成員行社認真落實國家信貸政策和產業結構調整政策，建立相應的考核機制，引導信貸資金向“三農”和中小企業等領域傾斜，防止了以往農村信用社信貸投放上的各自為政和“非農化”傾向。

加強合作互動，爭取政策支持。農村信用社交由省級政府管理后，省級聯社加大溝通協調力度，積極爭取省及市縣出臺稅收返還、收費減免、資產置換、資金組織、風險補償等政策，加大清收不良貸款、保護債權工作力度，在社會誠信建設、法制建設、輿論引導等方面營造良好氛圍，形成支持農村信用社加快改革發展的合力。隨著省級聯社的成立，強化了全省性大客戶的對接平臺，加強了與省直單位和各級政府的合作互動，改變了農村信用社在爭取社保、醫療、教育、財政等各類資金開戶上的弱勢地位，贏得了大量業務拓展機會。

維護行業利益，提升社會地位。省級聯社的成立，有效整合和放大了農村信用社整體力量，從此有了行業代言人和利益維護者。通過省級聯社統一的企業形象宣傳、公共關系協調與維護、法律咨詢服務、債權債務糾紛協調、外部矛盾應對與處置等工作，有效保護了農村信用社的合法權益。

從這幾年來的改革實踐不難看出，正是由于有了省級聯社，農村信用社風險管控有了責任主體，省級政府才有了放心感；由于有了省級聯社，農村信用社有了自己的利益代言人，基層法人真正有了認同感和歸屬感；由于有了省級聯社，國家各項支農惠民金融政策有了更暢通的傳導渠道，金融與經濟社會互動發展有了更高層次的對接平臺，省級政府從此也有了落實區域發展戰略的金融抓手和聯系農民群眾的金融紐帶；由于有了省級聯社，形成既保持中小銀行自主經營活力，又能有效克服小銀行種種不足的管理和服務平臺，農村信用社才真正建立起自己的核心競爭力。

省級聯社的功能定位

縣級法人固有缺陷及其與大市場對接的矛盾，需要一個公共的服務平臺。在現代開放的經濟金融競爭環境下，單個法人農村信用社在經營管理中會遇到諸多自身無法克服的矛盾：一是社區性銀行機構與開放性客戶服務的矛盾。開放的市場經濟條件下，客戶不再局限于在當地生產經營，同時對金融服務也呈現多元化需求，不僅僅需要存貸款等傳統金融服務，更需要現代結算、理財、電子銀行等個性化金融服務。社區性的農村信用社很難適應和滿足現代客戶的需求，必須要有一種更高、更強有力的服務平臺幫助其以最小的成本克服自身缺陷。二是單個小法人與大市場對接的矛盾。與大銀行相比，單個法人農村信用社在經營規模、人才、手段等方面存在明顯劣勢。要克服這些劣勢，又存在自身成本承擔能力弱與巨大的外部交易協調成本之間的矛盾，如信息化建設、電子銀行業務研發、新產品研發推廣等方面的巨大成本，單個法人難以承擔。建立省級服務平臺，以最小的成本、最高的效率克服單個法人與大市場對接的難題，這是基層法人單位的共同愿望。三是獨立自主經營與風險防范的矛盾。農村信用社眾多獨立分散的小法人由于經營規模小、管理基礎薄弱等因素影響，自身抗風險能力非常弱，加上內部行業風險救助機制缺失，導致局部風險時有發生，嚴重影響金融穩定。通過省級聯社，形成法人單位之間安全便捷的資金調劑平臺，建立高效快捷的風險分散與救助機制，可以大大提高抗風險能力。

縣級法人產權及其治理機制的特征，需要行業管理、服務作為一種有效的引導和糾偏機制。農村信用社法人治理機制在一段較長時間內都處于有缺陷、不健全的狀態。在這個過程中，省級聯社作為一種引導力量和糾偏機制，必不可少。此外，農村信用社的改革、發展和管理各項工作的實施都建立在一個非常薄弱的基礎上，我們不能也無法脫離這個歷史基礎。這也需要一種企業外部的力量幫助其化解難題，并有效監督干部員工的經營管理行為。在農村信用社法人治理機制不完善、自我約束能力弱、風險管控基礎差的條件下，如果缺乏一個更高層次、相對超脫的行業制衡機制，內部人控制勢必成為突出問題，管理薄弱和混亂的狀況將在所難免。

黨和國家各種金融政策及法規在基層的貫徹落實，需要強有力的工作抓手。對于發展經濟，黨和國家出臺了很多支農、惠農政策；地方政府也有大量發展縣域經濟、發展區域性金融、支持中小企業等方面的政策和工作要求，其中相當一部分，比如減免稅收、貼補利息等政策主要靠金融手段傳導。農村信用社是農村金融的主力軍、主渠道，理應承擔這種傳導責任。但是中央和省級政府不可能直接與眾多的農村信用社基層單位聯接，必須建立一個統一的行業組織，在及時傳達政策要求的同時，也便于對農村信用社執行落實各項方針政策、法律、法規等情況進行督促、指導和檢查監督，增強各項政策法規的實施。同時農村信用社是金融機構，一旦發生風險，將對整個社會穩定和公眾利益產生嚴重影響。省級政府作為地方金融秩序和社會穩定的維護者，實際上承擔了保護廣大金融消費者權益的責任。為確保這種責任有效落實，省級政府也需要建立省級聯社等這樣的工作平臺和抓手。實際上，在基層成員行社之上設立類似省級聯社等區域管理服務平臺，也是國際上一種普遍的做法。

省級聯社的責權關系

農村信用社省級聯社的行業管理權力來源從法理上分析，主要有四種來源：

一是行政性授權。國務院在《深化農村信用社改革試點方案》里已明確將農村信用社的管理權交由省級政府，并由省級政府承擔最終風險責任，省級政府組建省級聯社，具體落實管理、指導、協調、服務的職能。這實際上相當于一種依法授權，為落實這種責任，省級政府必須根據風險管理目標設計管理平臺和手段。另外，從“資本紐帶”角度來分析，在此次農村信用社改革過程中，各級政府通過減免稅費、用土地等優質資產置換農村信用社不良貸款等方式，對農村信用社實際投入了大量有效資產。同時，對農村信用社而言，長期得以生存和發展的最重要的資產，不是賬面上的那點股本金，而是強大的政府信用這一無形資產，從這個意義上來看，政府實際上擁有農村信用社（農商行）的部分產權，可以以事實上的出資人身份授權類似省級聯社的機構履行相應權利。政府作為社會公共事務的管理者，有責任努力維護金融消費者的利益和金融市場秩序的穩定，引導金融企業認真落實國家的金融法規與政策，引導農村信用社貫徹為農服務的方針，為地方經濟發展做出貢獻。出于上述公共性行業管理需要，地方政府可以授權省級聯社對農村信用社等地方銀行機構實施必要管理。

二是風險監管授權。國家銀行業監管部門在對各省農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行實施監管時，規定了對省級聯社的風險問責任制度，并出臺了履職評價辦法和相應的處罰措施，這實際上也相當于一種對省級聯社的監管授權，根據責權對等原則，省級聯社應具有相應職權，否則風險問責難以成立。沒有必要的權威，省級聯社無法協助、配合監管部門落實對成員行社的風險監測與管控。

三是自律性行業管理權。這是源于縣級聯社（農商銀行）對公共管理和服務的需要。通過共同制訂章程或社員大會決議形式，賦予省級聯社管理權限，委托省級聯社提供統一的資金營運與清算、文化建設、形象宣傳、教育培訓、信息網絡、產品研發甚至包括對高管人員的提名與監督等管理服務事項，以共同的意愿，形成共同的規則，實現共同利益。省級聯社依據章程和規范，搞好管理和服務，既可以有效避免對法人單位的不當干預，保證法人單位的經營自主權，又可集中優勢力量辦法人單位自己辦不好或成本高的事，這是市場經濟條件下最典型的契約性組織形態，也是國際通行慣例。

四是組織性管理權威。在中國特色社會主義制度下，為夯實黨的長期執政的經濟基礎和組織基礎，必須有效落實黨管金融、黨管干部等方針，使黨的建設融入企業法人治理機制之中，企業黨組織作為一種重要的組織性資源在企業發揮政治核心作用時，事實上形成了一種組織性權威。這種基于執政黨的歷史使命而形成的職權，實踐證明完全可以成為農村信用社加強管理、加快發展、防范風險的強大組織保證，與廣義理解的現代企業法人治理機制也是相符合的。

上述四種權力來源，分別對應不同目標需要，其權力邊界也是清晰的。行政性管理權服從于維護金融穩定、保護金融消費者權益、落實金融法規政策等目標需求，由省級聯社對省級政府負責。風險監管授權是為了防范農村信用社風險、更好地落實各項金融監管要求，由省級聯社對銀監會負責。行業自律性管理權的目的是維護行業整體利益，實現成員行社共同利益的最大化，在行使這種權力時，對成員行社負責。組織性的管理權，主要是為了保證前面三項權力能夠正確行使，有效落實中央和省委的意圖，增強系統執行力。

這些管理責權并不是一成不變，將隨著權力來源和對應需求的變化而調整。如將來設立類似存款保險公司等機構，省級政府的風險責任解除，則行政性管理權可相應淡出；風險監管授權，根據金融市場變化的監管要求，可能強化或者弱化；由于成員行社未來所需的公共服務日益增長，共同的服務需要共同的規則，與行業服務對應的自律性管理未來有強化的要求和趨勢。

省級聯社的未來走向

成員行社未來改革發展的需要決定了省級聯社長期存在的必要性。農村信用社市場化、商業化、股份制改革是一個逐步深化的過程，其法人治理的健全、內部管理的規范，在較長時期內需要一種引導、幫助力量。即便成員行社完全達到了現代銀行機構標準，自我管理能力強了，省級聯社作為行業代言人在加強與政府和社會各界互動、協調、維權等作用，仍然十分必要的。特別是隨著經濟金融加速發展，服務開放性、產品多元化成為不可逆轉的趨勢，農村信用社作為金融媒介，與經濟社會其他方面聯系日益密切，對外部的依賴性、相關性不斷增強，行業公共服務需求日益迫切，小銀行與大市場的矛盾會更突出，區域性服務平臺不可或缺，而且必須進一步做強。同時，從當前和今后一段時間的形勢來分析，各級政府為農村信用社改革發展投入大量資產，其作為實際出資人的相關權益始終需要一個載體，省級政府承擔農村信用社最終風險責任短期難以解除，維護金融穩定和公眾利益的責任將長期存在，這也決定了農村信用社省級聯社長期存在的必要性。

省級聯社的管理方式必須根據成員行社自我管理能力的提高做出優化調整。在深化農村信用社改革初期，各省級聯社普遍重視并強化了對成員行社的管理，采取了大量有力措施，重典治亂、撥亂反正，帶有一定的行政性管理色彩。可以說，正是省級聯社成立初期的從嚴管理，為日后農村信用社的健康快速發展打下了良好基礎。隨著近幾年的改革發展，各成員行社依法合規經營意識普遍增強，規范化管理水平得到較大提高，特別是一些基礎較好的縣級聯社通過改制成農村商業銀行，引入現代企業法人治理機制，自我約束、自我管理、自我發展能力不斷增強。省級聯社必須適應這種趨勢變化，調整優化管理方式和管理內容。以宏觀管理、抽象管理、間接管理為主，通過共同的制度規范、行為標準、指導意見、過程監督、結果評價、職務激勵等形式實施管理。逐步減少具體的、直接的管理行為，根據成員行社不同情況，實施分類指導，取消對成員行社業務經營和具體人、財、物等事項的審批，對法人單位能管好、應該管好的事，有效落實責權，充分尊重其自主權，調動其積極性。以自我管理為主。從長遠來看，行政性管理將越來越弱化直至消失，最終過渡到一種自律性的行業管理。

省級聯社必須適應成員行社日益增長的內在需求重點強化服務功能。在優化管理的同時，要根據成員行社未來發展的需要，針對其自身作為小銀行的劣勢和固有缺陷，特別是他們想辦而又辦不了或成本過高的事項，加強服務。

一是產品研發創新：借助人才優勢、信息優勢等，及時發掘和捕捉市場需求，加快產品與服務的研發創新步伐，完善配套的風險定價機制、風險管控流程和措施，建立新產品推廣營銷機制和產品動態調整優化機制，使產品保持較高競爭力和市場占有率，改變農村信用社業務單一、產品研發滯后的局面，彌補成員行社這方面的不足。

二是交易清算：建立統一對接全國市場的資金交易清算網絡，保證資金匯劃及時到賬，資金交割清算及時完成，降低交易清算成本和差錯率，打造銀行企業必備的業務平臺。

三是電子銀行業務：整合轄內農村信用社的優勢和力量，高起點進行電子銀行產品的研發，形成統一的電子銀行品牌；組織開展相應的市場營銷和業務拓展，建立統一的電子銀行管理體系；確保電子銀行風險管控的有效性和未來功能的擴展性。

四是資金調劑營運：完善區域內農村信用社資金余缺調劑平臺，促進系統內資金高效配置和流動，同時充分發揮人才、信息、手段和管理等優勢，形成系統內資金與全國貨幣、資本市場對接的通道，實現規模效應，提高資金使用效益。

五是外匯業務、票據業務、理財業務指導服務：這類業務，單個小法人獨立開展有困難，建立統一服務平臺，形成相應的人才、機制、手段、信息等優勢，完善委托代理機制、利益分配機制和風險管控機制，可以促進成員行社優勢互補，實現業務多元化發展。

六是信息網絡服務：集中全轄農村信用社人力、財力，不斷推進手段和技術創新，用較低成本，統一建設并共享業務和管理信息系統，實現規模效應。集中提供全系統信息網絡運行維護和網絡安全管理等服務，保證信息系統安全穩定運行，為各法人單位開展業務提供強有力的技術支持與保障。

七是企業文化與品牌形象：總結發掘農村信用社優良傳統，形成系統的企業文化，并通過大力推廣使之成為全體員工的共識和自覺行為；確立并實施統一的視覺識別系統，壯大無形資產價值，讓全轄農村信用社共享；組織統一的文化活動，加強對外宣傳，增強行業歸屬感和凝聚力，外樹企業形象，內鑄精神動力。

八是教育培訓：搭建高層次培訓平臺，提升培訓水平，強化培訓效果。制訂統一的崗位資質標準，引導成員行社推行員工資質認證體系，滿足系統內管理人員和員工素質提升的需求，有效改變長期以來農村信用社隊伍素質偏低的狀況。

九是公共關系協調和權益維護：利用省機構的平臺優勢，進一步爭取各級黨政的大力支持，建立與省直部門溝通對話的機制，加強同業交流與合作，發掘更多更好業務機會；加強公共關系協調維護和法律咨詢服務等，維護農村信用社權益，為成員行社改革發展營造良好的輿論環境和外部環境。

省級聯社要相應完善、優化自身法人治理機制。根據成員行社內在需求變化，省級聯社必須按照逐步淡出行政性管理、強化服務功能的總體思路，不斷加強自身建設，以適應形勢發展的需要。作為由成員行社共同入股組建的省級聯社，本質上是股份制銀行類機構。要進一步根據完善服務功能的要求，理順產權關系，優化產權結構，按現代企業制度要求完善法人治理機制，增強資本實力和服務能力。進一步完善社員大會（股東大會）和理事會（董事會）制度，健全相關議事規則，省級聯社的重大財務、投資等事項，認真聽取成員行社意見，認真履行法定審議表決程序，真正建立起科學決策、民主管理機制，充分尊重成員行社的呼聲和訴求，更好地發揮理事在參與決策、管理中的作用，接受股東（社員）監督。切實加強自身建設，省級聯社應定位于服務型企業，而不是行政機關。要保持精簡高效的員工隊伍和求真務實的工作作風，努力提高工作人員綜合素質，提高辦事效率和服務水平，滿足成員行社需要。建立健全省級聯社履職評價機制和工作考核辦法，使省級聯社的作為真正與成員行社改革發展績效掛鉤。

（作者系江西省農村信用聯社理事長）