WTO透明度原則:應對金融危機下的貿易扭曲

全小蓮

摘要：國際金融危機不僅僅存在于金融領域，其影響也傳導到了國際貿易領域。各主要的貿易大國在金融危機后普遍出現了扭曲正常國際貿易秩序的貿易保護主義行為。WTO法作為國際貿易法若要應對由金融危機引發的貿易扭曲，則要從透明度原則入手，揭示各成員方政府的貿易管理行政行為，以及這些行為的目的和影響。依靠WTO爭端解決機制等國際社會外部監督和國內立法機關聽證、民眾選舉、媒體輿論等國內社會監管手段，共同促進金融危機后國際貿易秩序的正常化。

關鍵詞：金融危機；WTO透明度原則；貿易扭曲

中圖分類號：F743.1文獻標識碼：A文章編號：１００３－１５０２（２０12）０4－００66－０5

一、金融危機、貿易扭曲與規范政府的貿易管理

在競技體育中，當選手處于危機或者壓力之下的時候，心理狀態的變化會加速體能的下降，技術動作也容易發生變形。在21世紀初這場由美國次貸危機引發的全球金融危機下，在國際貿易領域中也上演了同樣的一幕。各國政府在為本國經濟發展前景而擔憂的情況下，經濟貿易管理領域的怪招、昏招層出不窮。自由貿易被扭曲，而且愈演愈烈。

貿易扭曲的浪潮第一次涌現是各國附帶各種條件的經濟振興計劃。美國的經濟振興計劃附帶了“買貨先買美國貨、雇人先雇美國人”條款。[1]作為一個老牌的自由貿易推動者和急先鋒，其貿易保護的做法使全球輿論一片嘩然。在世界貿易體制中扮演著自由貿易的衛道者的歐盟締約方，在金融危機中也轉變了立場，紛紛出臺了帶有貿易保護色彩的經濟振興計劃。[2]有很多國家的投資、采購與信貸都附加了實質上限制外國競爭者、限制自由貿易的條款。[3]中國與WTO成員國之間的政府采購談判引起各界廣泛關注，其中一個焦點就是2009年10月中國財政部、科技部以及發改委聯合在政府網站上發布的新修訂的政府采購法規。這個法規規定列入政府采購自主創新產品目錄的產品，才可優先獲得國家政策的扶持。針對這個法律規范性文件，歐盟和美國多次發函要求相關部門明確自主知識產權的內涵和標準。

貿易扭曲在金融危機中的第二次浪潮，是在上述這些計劃實施一年多后的今天。各國政府和經濟活動主體在危機之下的行為表現出了新的內容，主要是以WTO框架下各種名目的反傾銷、反補貼調查和WTO爭端解決機制中的訴訟為內容。而深受貿易保護之苦的國家，如中國，也不得不進行反擊——以自己的反傾銷、反補貼調查制衡對方的反傾銷、反補貼調查。第二波以“雙反”的名義進行貿易保護的浪潮和第一波貿易保護主義浪潮相互疊加、衍射，國際貿易秩序被嚴重扭曲。這是金融危機的壓力之下，各國政府不得不飲鴆止渴的無奈之舉，也是向部分利益集團低頭而罔顧國民經濟整體利益和全球經濟整體利益的表現。

雖然自由貿易可以幫助我們盡快走出危機，①但是金融危機卻必然而且已經導致了對自由貿易的扭曲。在競技體育運動中，危機和壓力扭曲了選手的技術動作卻增加了比賽的激烈程度和可看性，有人最終會贏得勝利，觀眾會受益，而挑戰自我極限的選手也會贏得尊嚴和尊重。但是在金融危機之下，國際貿易扭曲的結局卻不是皆大歡喜。除了依附于貿易保護而生存的特殊利益集團以外，幾乎沒有人可以從貿易扭曲中獲益。相反，貿易扭曲只會使經濟復蘇變得更加艱難。

想要避免各國政府和經濟主體能量無謂的消耗，使得貿易管理行為更加合理，使得自由貿易能夠順利實現，就必須規范危機之下的貿易管理行為。也就是說，應對金融危機之下貿易扭曲就集中到了一個問題上：如何規范政府的貿易管理行為？

二、規范政府貿易管理的幾種國內路徑

規范政府的貿易管理行為，依靠政治領袖或執政黨的正確決策是一個自然而然的選擇。但是，這一選擇本身存在著不可避免的弊端。首先，政治精英或者執政黨的一己之念難免會有所偏差，或者被某些特定的利益主體所影響。這顯然不符合現代民主所倡導的群策群力的理念。其次，這種決策的生命力往往與政治精英或者執政黨的政治前途綁定在一起，政策的延續性也存在問題。第三，這種政治精英的思路和決策主要是靠領袖的個人號召力或者執政黨所掌握的資源來保障實施，很難保證政策的執行情況。從金融危機的影響尚在延續的今日之現實進行觀察，無論是首位非白人美國總統奧巴馬和他身后的美國民主黨，還是身為貴族后裔的英國首相卡梅倫和他身后的英國保守黨，都沒能在其貿易行政管理中擺脫貿易保護主義的窠臼。

規范政府的貿易管理行為，還可以依靠國內的民主力量。這不僅僅是對一個國家主權的尊重，也是各國針對自身情況因地制宜地發揮作用的必然要求。然而，依靠民主力量抑制貿易保護卻顯得困難重重。第一，現代民主主要體現為代議制民主，缺乏代言人的普通民眾在代議制民主之中是軟弱無力的。反而是懼怕外國競爭者和缺乏公平競爭條件下生存能力的企業和特殊利益集團，有著更強烈、更直接的在代議制民主中追逐利益的動機。[4]美國的國際貿易委員會應美國鋼鐵工人協會要求對與其不太相干的中國輪胎征收反傾銷稅的怪事，其根源就在于此。因為特殊利益集團有具體的經濟利益，所以會花時間和金錢去尋找、選擇和培養他們的政治代言人，而分散的公眾卻無法在代議制民主當中表達聲音。第二，政府的宣傳攻勢是強大的，他們可以屏蔽一些他們不想讓公眾獲悉的信息，或者是利用傳媒把公眾的注意力牢牢吸引在因金融危機而導致的巨大的經濟損失和不計其數的破產家庭的悲劇故事上。通過這樣的手段，政府為自己的貿易保護政策贏得了同情和支持，而投票同意進行貿易保護的公眾往往不知道自己就是為政府貿易保護政策買單的人。公眾需要明了，他們付出的不僅僅是國內財政收入的減少和外國實施報復所帶來的顯性損失，還包括了養老保險金、失業救濟金的偏向性的支出。另外，實施貿易保護以后，這種損失可能是全球市場的萎縮[5]和更為廣泛的失業。

規范政府的貿易管理行為，也可以依靠國內的法律機制。但是法律機制在政府面前往往淪為工具。在實體正義方面，政府可以推動新的法案通過議會表決，這就使得貿易管理行為的實體正義缺乏一個一以貫之的統一標準，大量的雙重標準和臨時標準指導著一個政府的貿易管理行為，為貿易保護大開綠燈。在程序正義方面，以美國和日本為例，他們的法律界引以為自豪的《陽光下的政府法案》和《行政公開法》雖然規定了明確而詳細的程序，但是政府仍然以公開和陽光的方式進行著實質上的貿易保護。行政程序的公開，成為了政府貿易保護的遮羞布。

總的來說，主權國家和政府作為貿易行政管理的主體，仍然服從于這樣一個規律：建立在自覺基礎上的自律，往往不如他律來的有效。因此，僅僅依靠國內的政治精英、民主力量和法律機制，無法有效地實現對政府貿易管理行為的規制，必須要引入國際法層面的國與國之間平等的互相監督。而這種對一國貿易管理行為的國與國之間的平等監督，在WTO框架下早有解決方案——透明度原則。

三、透明度原則在危機中的作用

WTO的透明度原則體現為由GATT1994第十條、GATS第3條、TRIPs第63條以及GATT下的專門協定中的條款，如《反傾銷協定》第12條第1款和《動植物衛生檢疫措施(SPS)的協議》的第7條和附件B等條文共同構成的一個法律規則體系。在WTO的爭端解決機制中，這些條款的適用使得透明度原則得以司法化，成為可以直接調整國際經濟關系的法律規則。透明度原則的總體要求就是以公開、統一、合理的方式進行國際貨物、服務和知識產權貿易的國內管理。透明度原則首先要求國內的貿易管理行為及其法律依據必須公開；其次要求各締約方中央和地方的貿易管理必須統一；還要求國內貿易管理行為的相對方能夠在締約方國內得到合理的救濟。

WTO的締約方資格和對它的原則、制度的接納，要求各締約方做出嚴肅的保證，而這種保證通常會導致各國國內法上的重大改革以適應作為WTO制度基礎的西方法律體系。由于WTO規則和原則被統一地揭示和運用，其適用也就相應地帶來貿易規則的和諧，給商業活動提供了法律的可預測性。但是統一的解釋和適用不僅僅取決于締約方服從規則的政治意愿，還取決于其國內法律和政治體制的靈活性和有效性，即是否有改革所必需的財政資源，國內法律文化是否有吸收貿易自由和現代法治的能力。而貿易自由和法治的核心理念之一就是透明度。

（一）透明度原則下的國際監督

首先，透明度原則要求貿易管理行為及其依據要公開，要在公開的出版物上公開，要設立咨詢點為國內外的政府與個人服務。這可以幫助我們在WTO全體締約方的范圍內實現貿易管理的公開化。公開的貿易管理可以使外國的經濟活動主體和政府更加便捷地了解一國的貿易管理政策，預判國際貿易風險并相應地調整自己的行為。考慮到外國政府很可能對本國政府的貿易保護主義行為做出強烈回應，并針對本國產品和服務進行報復性的貿易行政管理，很多政府不得不在強烈的經濟利益刺激下克制貿易保護的沖動。

其次，公開的貿易管理使得外國政府和個人對一國貿易管理行為是否符合WTO的要求、是否有利于自由貿易的評判更為便捷、更為準確。公開的貿易管理政策和貿易管理行為，相當于亮出了標靶，如果違背了政府加入世界貿易組織的承諾，那必然會引起貿易爭端，在爭端解決機制中最終失敗，進而不得不承受其他締約方經濟上的報復。因此，在貿易管理政策和貿易管理行為必須公開的前提下，政府必然要考慮貿易保護引發的國際后果，從而有所收斂和忌憚。如果可以偷偷摸摸地進行貿易保護而沒有公開義務，那么貿易保護必然更加猖狂。一個反面但是有說服力的例子是自金融危機以來，沒有任何一個國家因其貿易行政管理行為不符合透明度要求而被訴至爭端解決機構。投鼠忌器或許是對這個情形的最好解釋。

再次，透明度原則雖然是國際法上的原則和制度，但是卻規定了各締約方必須在國內法的層面為貿易管理的相對人設置救濟程序②（正當程序原則）。這種救濟程序盡管是純粹國內法上的，但是從實踐來看卻完全有可能為來自外國的競爭者提供一種公平的救濟方式。國內的救濟制度其積極意義不僅僅在于為行政行為的相對人多設置了一個救濟機會，而且它適用法律及程序事項的確定性更強，其審判期限更短，執行更便捷。GATT時期的爭端解決機制就是聞名遐邇的久拖不決。WTO雖然在審判期限上有長足的進步，但是一個案子拖上一年兩年也是非常正常的事情。而國內法的審判期限則通常不會這么長。上述的案例，從起訴到判決只用了幾個月的時間。

透明度原則所要求的國內救濟程序具有非常重要的意義。首先，一項政策或者某個行為，如果被認為是不符合法律的規定，那么就會因為被判非法而不能實施，這是在貿易保護惡果造成直接經濟損失之前的事前救濟。而WTO的爭端解決機制則是以已經發生效力的貿易政策和貿易行為為訴訟客體，是一種事后的救濟。其次，國內法的執行遠比國際法的執行來的更容易。它不需要執行上的司法協助與互助，它不需要“執行小組”③的監督，它所需要的只是維持或者終止一項本國政府的行為，這幾乎是不需要執行成本的。

因此，透明度原則對于降低國際貿易風險、增加外國貿易報復的威懾力、保障對行政行為相對人的救濟等方面都有非常重要的意義。

（二）透明度原則下的國內監管

透明度原則雖然是國際法原則，但是在制衡國際貿易保護、平息國際貿易爭端的同時，也能夠幫助國內力量對政府貿易管理的監管。這更多地體現為公開并統一國內的貿易政策和貿易管理行為。透明度原則不僅僅要求向外國政府和個人公開貿易管理行為，同時也要平等地向國內的個人、企業或任何其他主體公開自己的貿易管理行為。透明度原則不僅適用于外國政府和個人，這種貿易管理行為和貿易管理政策的透明也同樣受到國內主體的監管。

按照主體的不同，透明度原則的作用可以分為兩類。首先，透明度原則有利于權力機構和司法機構對行政力量進行監管。政府不公開自己的行為，權力機構和司法機構對它的監管就無從談起。有“的”才能放矢，透明度原則對權力機構和司法機構的重要性，在三權分立國家中表現得更為明顯。其次，透明度原則能夠幫助國內民眾對行政力量進行監管。透明度原則要求政府將所有影響貿易的法律、法規進行公開，而相應的信息也無法再保密，這就使得公眾可以有機會參與思考政府的貿易保護政策是否有利于自己、是否有利于國民經濟整體。在金融危機下，政府雖然有強烈的貿易保護的沖動，但是，政府過去那種通過片面強調不實行貿易保護的損失、強調貿易對手國家在貿易保護當中的劣行、淡化貿易保護高昂成本的做法，在透明度原則下變得不再可行。那些推動實施貿易保護政策的政府，在換屆選舉中容易被得知真相的選民選下去，與特殊利益集團勾結的政黨和政客不得不面臨著政治生涯終結的風險。因此，在透明度原則的幫助下，公眾有機會成為真正主導政府決策的群體。

按照功能的不同，透明度原則的作用也可以分為兩類。第一，透明度原則能夠有效地防止在金融危機中貿易管理發生腐敗。金融危機下，貿易扭曲的受益者在透明度原則下無所遁形。如果發生了多數人受損而少數人受益的情況，檢察機關和公眾必然會對貿易管理主體的廉潔性進行調查。陽光作為最好的防腐劑的效用在此時得到充分的體現。第二，透明度原則能夠幫助實現對貿易管理的合理性的監督。對于所有國家而言，在行政法層面上對政府行為的合法性進行監督，標準相對明確，舉證也相對簡單。但是對合理性的審查，對于任何一個國家而言都是比較難以實現的。這既是由于合理性的標準莫衷一是，也是由于舉證責任的負擔過重，難以證明一個行為是否合理。但是，透明度原則能夠幫助各方利益主體了解與自己利益相關的政府行為，并且可以通過法定的渠道表達自己的立場。這就使得政府在進行貿易管理的時候，不得不權衡多方利益主體的要求和主張，在各種復雜的情況下做出盡可能合理的決定。這就是說，透明度原則能夠使政府貿易管理行為的合理性大大增加。

因此，無論是從主體上，還是功能上，透明度原則都能夠有效輔助國內層面的監管，促使政府的貿易政策更趨合理與公平，為國內市場上國內外競爭者的有序經營提供良好的競爭環境，為權力機構和司法機構對行政機關的貿易管理行為進行監督提供必要的信息。這一切，都是使國內經濟更好更快發展的前提與必需。

綜上所述，在金融危機的影響下貿易扭曲是一種客觀存在，而要防止貿易扭曲的關鍵是規范政府的貿易管理行為。WTO透明度原則對于規范政府的貿易管理行為具有獨特而不可或缺的作用。透明度原則在國際法層面可以通過WTO的爭端解決機制來監督政府的貿易行政管理行為和貿易行政管理立法，在國內法層面可以與立法、司法機關配合共同監管行政機關，也可以與國內民眾進行互動共同約束政府，從而促進國際貿易正常化，這也是本文立論的根本和要義之所在。

注釋：

①世界貿易組織總干事拉米在講話中指出：以貿易為目標的市場開放將有效地幫助全球經濟盡快地從金融危機帶來的陰影中走出來。參見Pascal Lamy．Open Remark on the Second Global Review of Aid for Trade[FB/OL]http://www.wto.org/audio/2009_07_06_a4t_lamy_opening_e.mp3，2012-03-12。

②有關正當救濟程序的規定參見GATT1994第3條（b）款之內容。

③執行小組是WTO爭端解決機構中非常設的一類爭端解決組織。在WTO爭端解決機構的裁判發生法律效力的大前提下，當有爭端的當事方提出相對方沒有及時、有效和善意地履行該生效裁判，則爭端解決機構會從專家名單當中挑選出具有資質的專家組成執行小組，監督相關當事方履行裁判的情況。執行小組又被稱為一致性（審查）小組。

參考文獻：

[1]馮迪凡.奧巴馬救市方案詳解[N].第一財經日報，2009-02-03.

[2]包展浩.法國在經濟振興計劃中投入將達388億歐元[EB/OL].http://finance.ifeng.com/roll /20100108 /1684789.shtml，2012-03-02.

[3]徐凌江．英國政府有望陸續出臺振興經濟計劃[EB/OL]．http://gb.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200809/2008090575 9160.html，2012-03-12.

[4]Holzner Burkart and Holzner Leslie， Transparency in Global Change: The Vanguard of The Open Society[M]．Pittsburgh: University of Pittsburgh Press，2006.88．

[5]Olivier Long， Public Scrutiny of Protection: Domestic Policy Transparency and Trade Liberalization[M]． Aldershot， Brookfield， USA， Hong Kong， Singapore. Sydney: Trade Policy Research Centre，1989.102．

WTOs Principle of Transparency: Dealing with the

Trade Distortion in the Financial Crisis

Quan Xiaolian

Abstract: The Financial Crisis affected not only finance but also international trade. When the financial crisis came, the distortion of the international trade was along with it. Governments trade-related administrative management should be adjusted. Among these choices which we can find to adjust governments behavior, the principle of transparency of WTO is outstanding. The public finally get the chance to get aware of the purpose and capability of their government. Whats more, the public also take the chance to know what damage will cost when they vote for the protectionism side. All these parties could work together to be sure that the governments do the right thing and we can go through this dark crisis during international trade development.

Keywords: Financial crisis; Trade distortion; Transparency; WTO

責任編輯：宋 奇