加快國內生產綠色化步伐

吳玉萍　安彤

世界貿易組織(WTO)上訴機構1月30日就美國、歐盟、墨西哥訴中國原材料出口限制案的終裁報告結果——中國原材料出口限制措施違規。

美國貿易代表羅恩·柯克(Ron Kirk)稱裁決為“一次巨大的勝利，保證了美國核心制造業能獲得所需的原材料”；歐盟貿易專員卡瑞德古特(Karel de Gucht)稱“此次最終裁決，是我們為歐盟工業爭取公平購買原材料的機會取得的重大勝利”。

我國商務部條約法律司負責人1月31日就此表示，對世貿組織最終裁決，中方感到遺憾。中國將認真評估WTO裁決，并根據世貿規則對資源類產品實施科學管理，實現可持續發展。

此案起源于2009年6月23日美國、歐盟向WTO申訴中國限制部分工業原材料出口，稱中國對焦炭等九種原材料，采取出口配額、出口關稅和其它價、量控制，違反了中國2001年加入WTO時的承諾和WTO規則，造成世界其它國家在鋼材、鋁材及其它化學制品的生產和出口中處于劣勢地位，要求與中國在WTO爭端解決機制下展開磋商。墨西哥于8月21日也以類似的理由，提出了貿易爭端請求。

遵循WTO爭端解決程序，中國分別與美、歐、墨三方舉行了兩輪磋商，但均未能找到共同滿意的解決方案。于是，2009年12月21日WTO設立專家組，調查美國、歐盟和墨西哥三方指控中國限制原材料出口一案。

遵循WTO爭端解決程序，中國分別與美、歐、墨三方舉行了兩輪磋商，但均未能找到共同滿意的解決方案。于是在2009年12月21日WTO設立專家組，調查美國、歐盟和墨西哥三方指控中國限制原材料出口一案。

經過兩年的調查聽證和抗辯，WTO專家組于2011年7月5日初步裁定中國原材料出口限制措施違則。2011年8月31日，中方向WTO爭端解決機構提出上訴，要求推翻專家組報告的部分裁決。

今年1月30日，WTO上訴機構發布最終裁決，維持了WTO專家組初步裁決的核心內容，即中國對多種工業原材料實施出口稅和配額違背了WTO規則，并駁回了中國基于環境保護或供應短缺就初步裁定提出的上訴請求。

實際上WTO終裁報告并未完全維持WTO專家組初步裁定的所有內容，在幾個重要問題上支持了中方的上訴請求，糾正了專家組此前的部分裁決，包括裁定起訴方專家組請求違反《關于爭端解決規則與程序的諒解》有關規定，即專家組關于配額分配管理、出口許可證、出口最低限價、配額招標的裁決整體無效；裁定專家組對《關稅與貿易總協定》(GATT)第20條的解讀錯誤等。但同時也遺憾地看到，WTO上訴機構維持專家組關于GATT第20條不能適用于中國出口關稅抗辯等部分裁決。

根據該案起訴背景和WTO專家組報告內容以及終裁結果，結合我國國內政策實施情況，可以得出如下啟示：

第一，該案爭端的焦點，是我國旨在環保目標的國內生產和消費環節的政策調整，滯后于出口限制等“綠色貿易”政策，形成限制國外企業(打別人孩子)而沒有同時限制國內企業(沒有打自己孩子)的被動局面，為歐美留下利用WTO訴我的口實，成為我敗訴的癥結。

此案抗辯和最終裁決的關鍵是，我國無法援引WTO“環境例外”條款。即我國出口關稅不符合入世承諾和有關WTO規則，且未滿足GATT第20條環境例外條款，尤其“20(g)與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施”條款要求。

應當承認我國近年來出臺了一系列針對限制“兩高一資”產品出口的宏觀調控政策，對促進產業結構優化升級，改善環境質量，促進經濟綠色轉型發揮了積極作用。但因國內生產和消費環節政策調整滯后，違反與WTO“一致性”原則，成為發達成員利用WTO訴我的口實。

這就要求我國環境經濟政策不僅要綠化貿易、還要同時綠化生產體系、消費體系等經濟全過程，否則只“綠化”貿易環節，易引致國際爭端。

第二，盡管終裁敗訴對我國原材料出口管理構成巨大挑戰，但從整個案件上訴和抗辯過程看，WTO并沒有打壓掉我繼續運用貿易手段實現環保目標的政策空間，反而從環境保護角度看，該案充分說明“環保成為最大的贏家”。

盡管WTO終裁結果我國敗訴，但并沒有否定我利用貿易手段達到環保目標的合理性，而是裁定出口關稅限制與國內生產和消費政策不一致性違規。

可見，該案終裁結果盡管對我國原材料出口管理構成巨大挑戰，且會干擾我國溫室氣體以及其他重要污染物的減排努力。但WTO裁決中一直高度認可環境保護納入我國綜合決策的重要性，并積極贊賞我國環境保護所做出的努力。

WTO專家組裁決報告7.511段明確指出，“出口限制政策構成綜合環境保護政策的組成部分”、“中國在環保及其他方面的措施的幅度之廣給人留下深刻印象。中國付出的努力值得稱道”。

第三，該案只是歐美在WTO訴中國的“問路石”，接下來是稀土，且發達成員已經將以往專注于國際貿易上的目光，越過關稅、非關稅壁壘等主要存在于兩成員國邊境的貿易摩擦，投向邊境線后貿易伙伴成員國的國內相關政策制定問題，如美國對我清潔能源政策啟動301調查案，并警示性揚言擬訴諸于WTO爭端解決機制。

歐美提起原材料案訴訟的主要目的不僅僅是目前涉案的9種原材料，事實上，此前歐、美、日已經多次就稀土問題向中國施壓，并提出訴諸WTO爭端解決機制。可以預見到，這次歐美國家“投石問路”的舉動得到WTO支持后，將下一個目標鎖定稀土的同時，還極有可能將其他，如我國清潔能源補貼政策等訴諸WTO。即將投射在國際貿易上的目光，越過關稅、非關稅壁壘等主要存在于兩國邊境的貿易摩擦，投向邊境線后貿易伙伴成員國的國內相關政策制定問題。

2010年9月美國對我國清潔能源政策啟動301調查，并警示性地揚言，如我國不做出相應政策調整，擬將訴諸于WTO爭端解決機制。

在WTO多哈“早期收獲”談判和APEC平臺上，環境產品貿易自由化成為美國“志在必得”的要價，并提出取消環境產品非關稅措施(風能等環境產品補貼措施)。

美國貿易代表柯克(Ron Kirk)在接受《財經》記者專訪時提及，跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定(TPP)談判關注的兩個領域，其一就是“謀求貿易伙伴國政策規則的統一”。而其中環境政策必將成為其首選領域。

從以上分析充分說明，資源環境與貿易問題是一個關乎國家利益的持久性戰略問題，并將長期困擾著我國與美歐等發達成員在全球的經貿利益格局。建議國務院從國家戰略高度，制定長期的應對機制與策略，要求相關部門密切關注世界資源環境與貿易格局變化的新動向，把握當前重要的戰略機遇期，充分利用WTO規則的一切可能空間，加快制定和出臺國內資源環境相關政策，以維護資源環境利益實現國家政策目標和國家意志作為“十二五”工作的重要著力點，積極參與制定國際資源環境與貿易規則，主動塑造我負責任大國形象，贏得國家利益的最大化。

為此提出以下具體建議：

第一，堅持科學發展觀和運用綠色貿易手段維護國家利益不動搖，以保護資源環境、實現可持續發展、促進我國資源節約和環境友好型社會的建設為出發點，以維護國家綜合利益最大化為基本原則，前瞻性開展環境與經濟決策一體化國家戰略研究，要求環境政策不僅綠化貿易、還要綠化生產體系、消費體系等經濟全過程，否則，只有貿易環節的“綠化”，會引致貿易摩擦并導致政策失效。

第二，盡快開展環境與貿易國家戰略研究，構建綠色貿易政策體系，建立貿易與環境有效的應對機制，加強各部門“綠色執政能力”建設。當務之急是開展環境與貿易的執政能力培訓，建立我國應對WTO環境與貿易爭端的有效協調機制，設立國家層面的環境與貿易工作小組，有效提高各部門積極應對環境與貿易領域國際摩擦的能力。

第三，在中美、中歐等雙邊戰略與經濟合作框架下，建立綠色貿易合作機制。開展共同關注的相關議題研究，建立多雙邊互利共贏的共識，強化我國全方位多層次對外開放戰略，不斷提高國際地位。

第四，加快國內生產或消費環節配套政策的制定和出臺，積極推進環境稅改革，選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅種開征環境保護稅，確保我國的貿易限制性措施與WTO規則和入世承諾相一致；

第五，堅持治標與治本相結合，確保國內貿易限制措施與WTO規則相一致。一是，今后應當使用更多的生產和消費環節的環境政策，避免違反WTO原則；二是，環境成本內部化，尤其針對生產環境征收高額超標排污費；三是，提高排放標準；四是，研究制定出口環節的環境邊境調節稅(Environmental Border Tax Adjustments)的必要性和可行性，用于控制溫室氣體、治理污染、提供公共環境服務。

總之，我國密切關注國際資源環境與貿易格局的新變化，堅持以維護環境利益為著力點贏得國家利益，加快國內生產或消費政策綠色化的調整步伐，有效避免旨在環保目標的政策違反WTO規則。環境利益是國家利益的重要組成部分。環境本身已成為威脅國家生存和發展的重大因素，并逐漸納入到國家戰略框架體系之中。此次WTO原材料案已充分反映出，保護資源環境是轉變發展方式的旗幟，也日益成為以環境利益為著力點維護國家利益的重要途徑。我國正逢以維護資源環境利益贏得國家利益最大化的重要戰略機遇期，并已初步掌握了“以環保名義”對發達成員采取貿易限制措施的技能。“十二五”是節能減排和加快轉變發展方式的攻堅時期，我國更應從國情出發，以維護資源環境利益實現國家政策目標和國家意志，作為“十二五”環境保護工作的重要著力點，加快國內生產或消費政策綠色化的調整步伐，避免違反WTO規則，贏得國家利益的最大化。