財政預算:看懂只是開始

有人說，隨著社會進步，每召開一次全國“兩會”，民眾也就多學到一點東西。在今年全國“兩會”后不久，湖北省統計局副局長葉青就在媒體上開起了“公開課”，號稱要“手把手”教會老百姓看懂政府每年的財政預算表。這應該是一件好事，但這堂課的內容和影響并沒有預想中那樣簡單。

財政預算是什么，通俗來講，就是一級政府在下一年度的收支計劃。換在一個家里，就如一個精打細算的家庭主婦所做的家庭收支預算。而作為納稅人，民眾尤其對自己所在城市里這本賬產生著濃厚的興趣和現實需求。從看不懂這本賬到慢慢開始懂，以及懂了后該怎么辦，財政預算公開仍然在路上。

一本“達芬奇密碼”？

近年來，全國多個地方都在不同程度上公開了每年的財政預算。從過去薄薄的幾頁紙變成厚厚的一本書，財政預算編制越來越詳細，越來越科學。但是，面對多達上百項的預算項目表，可能大多數人都看不懂。有媒體認為，公開的預算里看不懂的內容背后，隱含著政府部門不少不被社會公眾了解的信息。

創辦了公益性網站“中國預算網”的吳君亮，一直在組織志愿者團隊，推動各級政府財政預算公開。他明顯感到政府財政預算公開的步伐在逐年加快。

2009年，我國首次公開了經全國人大審查批準的中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉移支付等４張預算表；2010年，中央財政預算公開擴展到12張表格，涵蓋了公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算。在報送全國人大審查部門預算的98個中央部門中，有75個公開了部門預算，有18個省（區、市）財政公開了本地區公共財政預算和政府性基金預算；2011年，27個省（區、市）財政進行了公開，20個省（區、市）公開了省直部門的部門預算，中央各部門也陸續公開2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況；到今年，已是財政預算被要求公開的第3年。

專家認為，財政資金的每一分錢都來自納稅人，政府有義務接受民眾的監督，并應盡最大努力將每一分錢都用于實現公共利益。讓社會各方面更好地了解國家財政資金的來龍去脈，不僅有利于促進政務公開、依法行政和依法理財，而且有利于各級人大和審計部門依法實施監督，也便于更好地實現人民群眾的知情權和監督權。

因而，預算“讓人看得懂”，預算執行處于全程監督之下，就顯得十分重要。但由于人大代表來自不同地區、不同行業，知識結構和關注對象差別較大，比如基層代表們就經常表示：“這些上百頁的預算(草案)看起來比較吃力，特別是對里面的眾多表格，許多地方不太理解。”

的確，大多數代表并不具備財政預算專業知識，面對一堆枯燥的數字和專業術語，就像面對一本晦澀難懂的“達芬奇密碼”。對預算文件看不懂，讀不明，就很難提出問題來。對于預算中是否有不合理的地方也很難指出來，代表審議通過財政預算就只能成為一種形式。

一般來說，地方“兩會”的會期并不長，還要審議一些地方性法規、產生政府人選、聽取并通過政府工作報告，花在討論預算上的時間很少，這樣預算開支就很容易和社會需要脫節。

而不少地方每年統計數字中的財政收入都在不斷翻番，按民眾的理解是，政府收入在迅速增加，我們就應更關注政府怎樣花這些錢。

明晰預算何處尋？

面對代表和群眾“看不懂”的疑惑和呼聲。湖北省財政廳廳長王文童曾表示，愛因斯坦的相對論不是每個人都能懂，預算報告也存在專業問題，所以不需要每個代表都能看懂。此語一出，立即掀起輿論巨浪。

誠然，王文童的說法并非全是謬論，只在于其態度沒達到群眾的心理預期——他稱：“現在的預算報告很好讀，一目了然，全懂了。”專家指出，解決財政預算“沒看懂”的問題，主要矛盾的主要方面不在于讓全體非專業的代表或民眾都成為財政廳廳長這種專家，而是應讓編制預算的人把預算講得通俗易懂。

從理論上講，提交讓代表看得懂的財政預算文件，或者讓代表看懂政府財政預算文件，是科學規范財政預算行為，對納稅人負責、對財政政策負責的要求。相關部門在編制預算的時候，應盡可能詳盡地列出各個部門支出的具體事項與金額。越具體，人大代表越可以按照財政服務于公眾、服務于公共利益的標準，來準確地評估各個部門安排的資金之用途、金額是否合理。同時，經過如此審查，錢到了相關各級行政部門手里，也不大容易被隨意花掉。

相反，如果預算科目編列粗疏，項目和金額語焉不詳，這些資金是否用于服務公眾、服務公共利益，就大成疑問。在之前，深圳有財會專家級別的政協委員表示,世界銀行那些專業技術很高的財務收支報表，他們可以看懂,但是本地政府每年的財政預算表，他們卻讀不透。

他山之石，可以攻玉。國外一些政府的財政預算公開更是非常詳細，財政報表會具體到以月為單位發布。倫敦市政府2010年11月的預算報表就有50多頁，并附有清晰的目錄，哪個職位、哪些工作花了多少錢都能清楚地查到。

大陸不妨就近學學香港。每年財政司司長公布當年財政預算,其內容達到1000多頁,其財政支出類項、數目都具體到各行政部門,而且公布之前都會將內容放到網絡上供公眾審閱,如果有公眾對某財政支出數目提出疑慮,該財政支出項目將不被通過。

吳君亮認為，我國政府公開預算的賬單應該更細更全面更有針對性，不要停留在只公開“類”、“款”層面，應向“項”、“目”方向“進化”。只有不斷增加政府賬單的透明度，真正做到保障了公民的知情權，才能將官員置于人民的監督之中，減少貪污腐敗的機會。

專家“手把手”讓你懂？

文章開頭提及了葉青，他的這堂課并不復雜。葉青告訴大家，首先要理解報告中的“說明書”。他以“北京市財政局2012年預算情況說明”為例，認為這份說明涵蓋了最重要的信息，分為部門情況、部門收入和部門支出三個大類。

其中的“支出”內容尤為重要。基本支出分為人員經費和辦公經費。這是一個部門正常運轉所需要的基本費用，跟業務量無關，而是跟編制有關。舉例說，我這個部門什么事情都不干，也要花這些錢。

而里面涉及到的項目支出則是指今年辦了多少事情，花了多少錢。這一項可以看到哪些是必要的，哪些是不必要的。比如北京今年就沒有“小金庫治理”這一項，說明這項工作在去年得以階段性地完成了，所以今年沒有安排。

葉青還特別提醒到，在看“總表”時，應注重看財政撥款支出的數額，以及收支是否平衡，還有上年結余資金的數額。此外，還不應忽視“三公”的內容，如政府班車就不屬于公務用車，也不會納入“三公”范疇。

不過葉青的這堂公開課能有多大效果，還是個疑問。畢竟去年他在接受采訪時還坦言，預算報告他也是大致看懂了一點，并不全懂。尤其是報告出現的框狀圖、餅狀圖，存在“大而全”、“大而統”的問題，“外行看不懂、內行說不清”。

所以，作為財政專家的老師都不是全懂，更遑論“速成班”的學生和“旁聽生”們了。

相對葉青授課的小眾化，不少地方政府還是開過不少“大課”。云南省財政廳為了讓普通百姓都能看懂財政預算報告，就編制過《陽光財政·公民讀本》，以卡通漫畫的形式，將預算報告內容展現出來，并展示在公眾場所供民眾閱讀；上海更是專門出書《地方人大預算審查監督簡明讀本》,講解如何管好政府的“錢袋子”。這類舉措都得到了輿論的好評，也給大眾普及不少知識。

看得懂的財政預算，作為搞好監督的第一步，固然可喜，但若只是看得懂就固步自封，那就離“陽光財政”還很遠。

這里做個假設——人大代表們全都看懂了財政預算，接下來他們到底有無膽識和魄力去否決不合理的數據。此前，政府財政預算報告似“天書”，讓代表直呼看不懂，但每年這些看不懂的政府預算往往還是能以高票通過。加之以往一些地方政府在預算執行過程中的監督力度疲軟，可能導致人大代表處于看懂也是白看的尷尬境地。既然人大代表都“能力有限”，那普通群眾在看懂后更是無能為力了。

隨著民眾意識的增強和連續幾年的“審計風暴”，讓大家意識到規范政府預算制度的重要性。讓國家財政預算做到陽光透明，不能只追求人大代表看得懂預算報告這個“表”，更要求政府財政在人大代表有效審查、監督中實現科學分配、支出。（本刊綜合）