“最牛局”反思:改革如何突破利益格局

石勇

“官多”是中國的一大特色。

但近日，媒體曝出廣東省佛山市高明區市場安全監督局有14名副局長、國土城建和水務局有19名副局長的事，還是引起輿論嘩然。網民稱之為“最牛局”。

諷刺的是，那么多官，卻并不是腐敗、或某些地方政府違反國家規定擅自“超編”的產物，而恰是“改革”的產物。

不公平：改革承諾的吸引力喪失

針對“副局長扎堆”的質疑，當地官方進行了解釋：

2010年6月佛山市大部制改革后，由于撤并機構，在原有人員不減退和保留原職的情況下，很多局長、副局長被安排到了合并后的大單位。官方強調，不僅高明區的人事安排是這樣，同是佛山市下轄的順德、南海、禪城、三水四區都是如此。

副局長過多合理嗎？當地官方認為這是大部制改革時期的一個合理現象。他們這樣辯護：“改革一開始就讓原來的領導干部不再任職，會影響隊伍的穩定性，導致人心惶惶，增加改革阻力。”

對于這樣的辯護，很多人感到不解，“在企業改革中，工人說下崗就下崗，而政府改革，領導為什么就只能上不能下？”

顯而易見，這是一種改革的不平等：老百姓要為改革承受代價，付出成本，但卻預設，官員和老百姓不一樣，他們不需要為中國的改革大業付出什么成本。

這種不平等導致的一個社會后果就是把老百姓為改革承受的痛苦放大，產生對改革的懷疑。當一種承諾可以讓整個社會走向更加光明未來的利益重構運動并不公平地對待所有人時，它也許有合理性，但會慢慢失去它的吸引力。

30多年前，中國之所以要走改革開放的道路，按照小平同志的說法，是因為不改革中國只有死路一條。因此，它的一個題中之義，就是從黨和政府到整個社會，從為國家民族負責的角度，大家一起使中國走上一條新路，并忍受可能出現的各種痛苦，共渡難關，而這，尤其要官員以身作則，而不是把他們預設為是一個特殊的人群。

只碰老百姓，不碰官員的“改革”，終會制造出越來越多的社會矛盾。

正是如此，在“兩會”期間，中央政治局委員、廣東省委書記汪洋說，要進一步深化改革，解決利益格局對改革的影響，黨委和政府首先就要從自己頭上開刀。

溫家寶總理更是表示，現在改革到了攻堅階段，沒有政治體制改革的成功，經濟體制改革不可能進行到底，已經取得的成果還有可能得而復失，社會上新產生的問題，也不能從根本上得到解決。每個有責任的黨員和領導干部都應該有緊迫感。

改革者擁有了豁免權？

為什么很多改革，并沒有動到官員的利益（如佛山的“大部制改革”），甚至反而讓他們有了一份額外的福利呢（如某些地方“公車改革”中高昂的貨幣補貼）？

答案是：因為“改革”的控制主體是權力，是權力在主導改革。自然，要“改革”別人比較容易，但要“改革”到自己頭上，沒多少人愿意。在自己的利益面前，如果沒有外在的強力約束和監督，靠一個人的道德自覺，往往很難。

這是30多年來中國改革在設計上的一個缺陷。畢竟，靠什么來讓政府在自己頭上開刀？

“改革”這個詞是有明確所指的，指的是要改革掉阻礙中國經濟發展、政治文明、社會進步的東西。這點小平同志在80年代就有明確表述。

當然，鑒于中國之大，以及改革的復雜性，它有一個先易后難的選擇問題，一步一步來。那么多年來，路的確也是這樣子走的。

但是，問題早就出現了，由于改革的控制權操縱在權力手里，當改革按照它的路徑，它的邏輯推進到“權力親緣群體”那兒時，往往就變味或戛然而止。也就是說，最該改革的政府權力結構，反而在改革中擁有了豁免權。

比如，在經濟體制層面，中小型國有企業該賣的賣了，但對于壟斷國企，則始終無法打破“官商一體”，反而讓他們以“市場”的名義攫取壟斷利潤。比如，在政府管理的體制層面，對于一些掌握實權并具有部門利益的政府部門來說，改革始終無法斬斷權力與利益的鏈條。改革的一個結果，就是出現了強大的既得利益集團，他們有可能反過來阻礙改革。

“中底層設計”同樣重要

不清楚“最牛局”背后的大部制改革取得了什么樣的成效，但畢竟看起來政府部門少了一些。

然而缺陷顯而易見，官員的權力——利益格局都沒有動，這種改革，不過是簡單地合并機構、重新分配權力而已。對于社會來說，權力控制的范圍并沒有縮小。而就機構內部來說，權力結構反而更加復雜，其效率自不待言。

這種改革，豈不是應付上級的一種變形游戲，拿改革開玩笑？

不僅如此。為了能夠推進“改革”，減少“阻力”，當地還創造性地設立了多個“常務副局長”、“常務委員”等職位，分別用來安排被撤并單位的正局長和副局長，這已涉嫌違反《中華人民共和國地方組織法》的有關規定了。

該法第六十五條規定，各廳、局、委員會、科分別設廳長、局長、主任、科長，在必要的時候可以設副職。這個“可以”，明確界定了是在“必要”，即廳長局長主任們一人管不過來的時候“因崗設人”，而不是說你想設就可以設，而且是設一長串，僅僅是為了“照顧”官員“因人設崗”，名正言順地讓他們享有權力和待遇。

什么叫改革無法突破既得利益格局？這就是一個現實的例子。而改革要繼續深化，除了突破這種利益格局，沒別的路可走。

在“兩會”上，溫家寶總理強調要推進黨和國家領導制度的改革，這表明了改革要落實“頂層設計”的決心。而在“中層設計”甚至“底層設計”上，要解決的最大問題就是干部能上不能下、公務員“鐵飯碗制”，尤其是前者，畢竟，如果干部不能做到“能上能下”，那么不僅改革得不到人民的支持，而且會使改革更多流于形式。

對于公務員“鐵飯碗制”的改革，目前已有多個省市試行公務員聘用制。而在干部終身制的改革上，則還需更強大的推動力。

對于干部終身制的改革，一方面可以參考當初國有企業改革的模式，競爭上崗，輔以再就業、培訓、社會保障等各種形式的舉措；另一方面，通過政府管理體制的改革，加大對社會的放權力度，使干部手中的權力沒有沾上那么大的利益，從而讓他們不必只選擇官場這條路，而是可以作出更多的選擇，人盡其才。