組織化腐敗:最難治理的腐敗?

毛昭暉

當(dāng)我們看到諸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公憤的角色已不是貪腐官員個(gè)體，而是一些理應(yīng)令我們尊重的公共組織，震驚和失望在所難免。為什么在中央高壓態(tài)勢(shì)下，腐敗行為卻在脫胎換骨，從官員的個(gè)體腐敗演變發(fā)展到組織的集體腐敗？這一現(xiàn)狀凸顯了當(dāng)前中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，也折射出當(dāng)今國(guó)家反腐敗戰(zhàn)略存在的深層次問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，組織化腐敗是當(dāng)今中國(guó)最難治理的腐敗。一是從組織化腐敗危害的視角看，組織化腐敗是一切腐敗之母，特定區(qū)域一旦呈現(xiàn)組織化腐敗的特征，則能夠說(shuō)明該區(qū)域范圍內(nèi)公共資源以及公共政策的走向已經(jīng)被腐敗的組織群體所控制。二是從治理組織化腐敗的視角，由于其組織形態(tài)具有“模塊化網(wǎng)絡(luò)組織”特征，并具有強(qiáng)大的同化能力和無(wú)限增殖的本能，其組織形態(tài)與現(xiàn)行政治體制之間具有極為緊密的關(guān)聯(lián)性，因此，在政治體制改革無(wú)法取得突破性進(jìn)展的情況下，組織化腐敗必然成為最難根治的腐敗。三是從組織化腐敗表現(xiàn)形態(tài)的視角看，往往披著合法的外衣，打著為公共利益的旗號(hào)，具有很強(qiáng)的偽裝性。

組織化腐敗缺乏準(zhǔn)確界定

現(xiàn)行實(shí)體法對(duì)官員個(gè)體腐敗的認(rèn)定已不是問(wèn)題，但對(duì)組織化腐敗缺少全面深入的個(gè)案分析和理論歸納，其屬性界定較為模糊。因此，描述組織化腐敗的性質(zhì)則成為研究組織化腐敗的重要路徑。

一方面，當(dāng)一個(gè)公共組織內(nèi)部呈現(xiàn)以下特征，我們就認(rèn)為腐敗在該組織內(nèi)部已經(jīng)制度化：一把手腐??；制度健全但腐敗行為在此組織體系內(nèi)暢行無(wú)阻；該組織內(nèi)部廉潔者被邊緣化，甚至無(wú)法生存，而同流合污者必獲利益；出現(xiàn)組織化違法或者不當(dāng)行為（如小金庫(kù)、單位受賄等）。另一方面，該公共組織與其他強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)之間存在著利益互補(bǔ)性交易，甚至被某些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所俘獲，成為了強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的代言人，從而扭曲公共政策的公共性?？梢?jiàn)，組織化腐敗的性質(zhì)不僅應(yīng)當(dāng)從組織內(nèi)部加以分析，更應(yīng)當(dāng)從組織之間是否存在著交易合謀的角度予以評(píng)判，組織化腐敗往往是組織的集合體行為。

組織化腐敗的利益來(lái)源，往往表現(xiàn)為通過(guò)其擁有的公權(quán)，以公共利益的名義所進(jìn)行的資源配置行為。組織化腐敗者往往是“披著羊皮的狼”，通過(guò)政策制定、修訂、廢止等方式進(jìn)行利益博弈和利益分配。在政策推進(jìn)中，打著實(shí)現(xiàn)公共利益的名義，實(shí)現(xiàn)數(shù)倍于公共利益的部門利益或者集團(tuán)利益。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多的“假想補(bǔ)償原理”也許有助于我們的評(píng)判，將公共組織假設(shè)為特定公共政策的得益者，社會(huì)公眾作為特定公共政策的受損者，當(dāng)受損者得到的補(bǔ)償大于他們提出的補(bǔ)償要求時(shí)，我們就認(rèn)為不存在“數(shù)倍于公共利益”的情形。當(dāng)然，這是最低紅線，一旦逾越，即構(gòu)成“數(shù)倍于公共利益”的結(jié)果。

五大類型解構(gòu)組織化腐敗

基于上述對(duì)組織化腐敗的性質(zhì)分析，我們可以歸納出組織化腐敗的幾種主要類型：

一是決策腐敗。決策腐敗已成為中國(guó)政治機(jī)體上的頑疾，2007年我國(guó)決策腐敗的失誤率高達(dá)30％以上，在發(fā)達(dá)國(guó)家，決策失誤率只有5％左右。決策腐敗，是指決策主體違背公共利益的決策要求，不當(dāng)行使決策權(quán)造成重大損失或者惡劣影響的集體行為。無(wú)奈的是，推動(dòng)決策行為走向的決定性因素往往是眼前的、直接的、必然的利益回報(bào)，而非長(zhǎng)遠(yuǎn)的、間接地、可能的公共利益，如多地存在的破壞生態(tài)環(huán)境以求GDP發(fā)展、竭澤而漁的種種做法。在這種情形下，以既得利益集團(tuán)為代表的各種組織之間的利益博弈，自然成為決策行為的常態(tài)模式，這就是為什么說(shuō)決策腐敗是組織化腐敗的緣由。毋庸置疑，集權(quán)體制與官本位的政治生態(tài)是導(dǎo)致決策腐敗的制度因素。故此，雖然決策腐敗的后果造成了政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化等方面的多重?fù)p失，但由于受損者往往隨著多重委托代理體制的逐漸轉(zhuǎn)移，責(zé)任主體變得較為模糊，進(jìn)而呈現(xiàn)卸責(zé)狀態(tài)。

二是立法腐敗。立法腐敗是指享有政策制定權(quán)，尤其是規(guī)制制定權(quán)的主體，在利益驅(qū)使下，違背公共利益的價(jià)值取向，濫用政策制定權(quán)為相關(guān)利益群體服務(wù)的政策制定行為。“我國(guó)立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性、局域性等特點(diǎn)，實(shí)際上是腐敗者與社會(huì)、國(guó)家相互博弈的結(jié)果?！薄拌b于我國(guó)政治現(xiàn)狀，一般不存在較為明顯且深層次的立法腐敗行為，立法腐敗的方式主要體現(xiàn)為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規(guī)則，這在郭京毅案中表現(xiàn)地尤為明顯。”（山東大學(xué)邱成梁語(yǔ)）。

三是組織不作為腐敗。組織不作為腐敗是指公共管理主體有積極實(shí)施公共管理行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。組織不作為腐敗表現(xiàn)為：第一、在當(dāng)前多頭管理體制下，多個(gè)具有公共監(jiān)管職能的主體在施政中對(duì)應(yīng)盡義務(wù)選擇集體失明的行為，也就是說(shuō)，只要一個(gè)監(jiān)管主體盡到作為義務(wù)，這種腐敗行為就不會(huì)變成可能。第二、主觀要件是基于違背公共利益的既得利益的動(dòng)機(jī)，而現(xiàn)行的中央與地方管理體制（如官員選任考核制度、地方政治行為的經(jīng)濟(jì)化）的缺失，又放大了這種主觀動(dòng)機(jī)。第三、職權(quán)要件是公共管理主體對(duì)侵害公共利益的事件或者行為具有法定職責(zé)和管理權(quán)限。然而，現(xiàn)行橫向與縱向政府職能邊界不清，給組織不作為提供了合法性空間。第四、公共管理主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實(shí)施行為。如高爾夫球場(chǎng)的違法建設(shè)中的政府監(jiān)管集體不作為，就是很好的例證。再如國(guó)家海洋局在蓬萊康菲海上油井重大漏油事件中的不作為行為的背后，是否存在著某些利益糾葛，是值得深思的。

四是公共財(cái)政消費(fèi)性腐敗。我國(guó)公務(wù)消費(fèi)開(kāi)支一直呈上升趨勢(shì)。據(jù)國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家發(fā)改委的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2005年以來(lái),我國(guó)財(cái)政行政事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)支出每年增加1000多億元。2007年以來(lái),該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出已接近9000億元。不言而喻，這其中存在著大量的消費(fèi)性腐敗。制度缺失使得公共財(cái)政資金的肆意消費(fèi)己成為權(quán)力集團(tuán)謀取組織利益的重要途徑。故此，遏制組織化腐敗的重要路徑是現(xiàn)行公共財(cái)政體制的變革。

五是用人腐敗。用人腐敗具有組織化腐敗的基本特征，組織化用人腐敗的特征表現(xiàn)如下：第一、表面上看，嚴(yán)格按照干部選拔任用的工作程序選任干部，但事實(shí)證明選任“帶病上崗”的干部并非少數(shù)，或者某一些“帶病上崗”的干部在一定轄區(qū)內(nèi)頻繁提升。第二、特定轄區(qū)內(nèi)“跑官要官”和“買官賣官”行為成為一種普遍風(fēng)氣，行賄成為官員升遷的必備砝碼。第三、在干部選任中，黨內(nèi)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督形同虛設(shè)，一把手左右選任。第四、特定轄區(qū)內(nèi)官員近親屬為官?gòu)恼呱醵啵绕涫恰叭箮еL(fēng)”盛行。

評(píng)判組織化腐敗的利益沖突原則

組織化腐敗往往是“披著羊皮的狼”，其懲治之難主要在于很難判定。防范利益沖突原則的發(fā)展與成熟，為我們提供了破解這一難題的有效工具。

組織行為的正當(dāng)性原則是評(píng)判是否存在組織化腐敗的首要標(biāo)準(zhǔn)。任何組織行為必須建立在正當(dāng)性基礎(chǔ)之上，當(dāng)一個(gè)組織行為不具備正當(dāng)性要求，那么該組織的活動(dòng)就與組織存在的公益使命相沖突，就能基本判斷該組織追求的目標(biāo)是組織利益最大化。

其二是利益分配的比例原則。比例原則源自于行政法，其基本涵義是行政主體行使行政職權(quán)要兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，即目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與行政相對(duì)人權(quán)益的不利影響之間應(yīng)有適度比例關(guān)系。

三是利益限制的隔離墻原則。我們將組織利益視同為公共利益，而組織內(nèi)特定群體的利益視同為既得群體的私益。因此，公共組織是否建立隔離墻制度，是評(píng)判組織內(nèi)部是否存在利益沖突的標(biāo)準(zhǔn)之一。第一、職能隔離。各職能部門不得從事與本部門職能有利益沖突的其他活動(dòng)。第二、領(lǐng)導(dǎo)隔離。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)合理分工，原則上不得同時(shí)分管兩個(gè)或兩個(gè)以上具有利益沖突的部門。第三、信息隔離。有利益沖突的職能部門之間的信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)相對(duì)封閉、獨(dú)立運(yùn)行。

四是利益表達(dá)的陽(yáng)光運(yùn)行原則。利益表達(dá)，是指一定的利益表達(dá)主體，通過(guò)公開(kāi)透明的渠道直接或間接地向利益表達(dá)客體主張利益,并以一定的方式努力實(shí)現(xiàn)其既定目的的一種政治行為。為確保利益表達(dá)在陽(yáng)光下運(yùn)行，必須強(qiáng)化利益表達(dá)的陽(yáng)光化。

五是公益損害的職責(zé)過(guò)錯(cuò)推定原則。組織化腐敗涉及主體眾多，責(zé)任認(rèn)定復(fù)雜。但從責(zé)任主體與責(zé)任性質(zhì)的角度進(jìn)行分類，有兩類責(zé)任：一是違法犯罪的個(gè)體責(zé)任。即由于貪污受賄等違反黨紀(jì)政績(jī)和職務(wù)犯罪所應(yīng)當(dāng)追究的個(gè)體責(zé)任。二是管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)損害公共利益的重大損失或者惡劣影響的組織責(zé)任。當(dāng)公共組織出現(xiàn)違反問(wèn)責(zé)制度的行為時(shí)，如果不能及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，并予以嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，就說(shuō)明外部問(wèn)責(zé)機(jī)制被該組織化腐敗所侵蝕，就有理由相信組織化腐敗已形成。（作者系中國(guó)人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授）