廉政公署的頂層設計缺陷

喬新生

邏輯上的悖論

在和我的好朋友——香港廉政公署前副專員進行學術交流的時候，我一直對他們那里反腐倡廉制度的可靠性表示懷疑。我不止一次地問他，香港廉政公署直接隸屬于行政長官，必須嚴格依照法定程序對行政長官負責，那么，如果行政長官或者行政長官的朋友存在腐敗問題，香港廉政公署該何去何從呢？

這位在香港廉政公署長期兼任執行處長的專業人士對我提出的問題感到困惑，他認為這不是一個問題。既然香港特別行政區行政長官企望反腐倡廉，那么，他自己就會率先垂范。在港英當局執政時期，香港總督之所以設立廉政公署，其目的就是為了解決香港公務員的腐敗問題。如果特區行政長官腐敗，那么，香港廉政公署的存在也就失去了意義。

作為筆者的好朋友，香港廉政公署專員這樣回答問題當然不是為了避重就輕，而是在他的職業思維邏輯之中，根本不存在香港特別行政區行政長官腐敗的問題。但筆者多年前提出的問題，現在居然被香港新聞媒體報道出來。據說香港特區行政長官曾蔭權在自己的任期內曾經接受過他人的贊助，并且在深圳租賃了一套豪華住宅，而住宅的建設者同時也是香港特區數碼廣播的主要投資者，這就使得曾特首處于風口浪尖之上。他在接受一家電臺采訪的時候，不得不承認曾經兩次乘坐朋友的私人游艇從澳門回到香港，兩次乘坐朋友的私人飛機。除此之外，他還公開承認沒有向行政會議申報，在深圳租賃了豪華住宅，準備退休之后使用。盡管他反復聲明其中不存在利益輸送問題，但香港的新聞媒體仍然窮追不放。

香港資深傳媒人吳志森曾表示，香港回歸前，港督只對英王負責，加之他在香港沒有成長和生活的土壤，沒有紛繁復雜的利益關系和人事瓜葛，沒人想到必須用法律管他；但今時今日，特首在本地人際關系復雜，法律規管就非常必要。事實上，直到2008年修改《防止賄賂條例》前，香港都沒有規管最高長官的法律。據有關人士回憶，當年經過長時間辯論后，政府應允有關行賄的條例規管特首，但不贊成禁止收受利益的法條引申至特首。理由是，特首時常要接待外賓、到訪外國，禮節上需要交換禮物，而且公務員可向上司申報利益，特首沒有上司。

這就是問題的癥結。換句話說，筆者曾經擔心的香港反腐倡廉制度體系出現了明顯的漏洞，而這個漏洞有可能會導致香港的最高行政長官不受法律約束。正如香港新聞媒體追問的那樣，如果香港特別行政區行政長官出外旅行，那么，應該請求誰來批準呢？

理想的制度設計

或許是為了回答香港新聞媒體提出的問題，曾蔭權在接受媒體采訪時表示，為了增加透明度，決定邀請香港退休大法官，成立特別委員會，包括社會各界人士，仔細研究現行的制度，提出對香港特別行政區行政長官的監督機制。言外之意，在香港現有的反腐倡廉制度體系之外，建立類似于獨立調查委員會這樣的機構，監督行政長官的行為。

這是香港反腐倡廉制度建設中的標志性事件。它不僅可能堵住香港現有反腐倡廉制度中存在的漏洞，而且更重要的是，它可能會把香港授權體制下的反腐倡廉制度逐漸改造為獨立的反腐倡廉制度。

據了解，香港反腐倡廉制度的特點在于，建立獨立的反腐倡廉系統，對最高行政長官負責，依照法律開展調查，并且通過法定的程序提交審判。從積極的角度來看，這樣的反腐倡廉制度設計具有獨立性的優點，除了香港特別行政區行政長官之外，任何政務官和事務官都不能干涉香港廉政公署的活動。但從消極的角度來看，如果行政長官或者行政長官的親朋好友存在腐敗的嫌疑，那么，香港廉政公署要想獨立地開展調查，就必須嚴格依賴道德自律。雖然從法律關系來看，香港廉政公署的所有雇員都受到合約的保護，但是，在香港廉政公署體制之內，如果損害特區行政長官及其親朋好友的利益，那么，有可能會受到體制內的壓力。

理想的反腐倡廉制度設計，應該是一種全面直接性的反腐倡廉制度設計。如果反腐倡廉機構及其工作人員違背了公眾的意愿，在處理腐敗案件特別是最高行政長官腐敗案件的時候，沒有嚴格依法辦事，那么，反腐倡廉機構的負責人必須接受法律的審判。

人們當然希望行政長官成為反腐倡廉的楷模，也希望行政長官的親朋好友一塵不染。但大量的歷史證明，這是不大可能的事情。把反腐倡廉的希望寄托在行政長官的個人身上，最終的結果很可能會導致反腐倡廉機構失去公信力。香港廉政公署之所以能夠在反腐倡廉工作中保持高效率，是因為廉政公署特別重視社區服務工作，隨時與香港居民溝通。當然，這樣做雖然能夠化解公眾的某些疑慮，更好地發動香港居民開展反腐倡廉活動，但卻無法從根本上解決特區行政長官及其家屬可能產生的腐敗問題。

既然如此，在香港反腐倡廉的制度體系中增加有關獨立調查委員會或者特別委員會的內容，就不失為解決“頂層設計”缺陷的有效方法。當然，根據筆者多年的觀察所得，有一些“獨立調查委員會”最后卻成了轉移公眾視線、掩蓋事實真相的手段。在“獨立調查委員會”曠日持久的調查過程中，新聞媒體的關注早已淡漠，腐敗問題可能會因政府官員的任期屆滿而不了了之。希望香港不會這樣。

應該看到的是，凡是有行政管理的地方，就一定會產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗，這是一個顛撲不破的真理。世界上沒有任何一個國家不存在腐敗問題，只不過一些國家通過縮短任期，用選票來解決腐敗的問題；而另一些國家和地區，則通常把希望寄托在少數人的身上，試圖依靠他們的清正廉潔，來確保整個執政團隊具有較高的廉潔度。（作者系中南財經政法大學廉政研究院教授、院長）