巴西“部長劫”

肖劍

遙遠的巴西，我們并不陌生。它是“金磚四國”之一，曾經創造過經濟長期高速增長的“巴西奇跡”。然而，巴西畢竟遙遠，有些情況我們確實是陌生的，比如它的腐敗現狀及其反腐敗的努力。

2月2日，巴西城市部長馬里奧·內格羅蒙特因丑聞曝光而被迫辭職。這名由巴西進步黨推出的部長也成了迪爾瑪·羅塞夫自2011年擔任總統以來因腐敗落馬的第7名部長。在此之前僅半年間，就有6名部級高官辭職或被罷免——總統府民政辦公室主任、運輸部、農業部、旅游部、體育部和勞工部部長，他們無一例外都被媒體曝光存在腐敗行為。

腐敗成為最大公害

據最近一項民意調查發現，腐敗是巴西民眾最大的尷尬，已經遠遠超過暴力問題，以及早已“聲名遠播”的貧富分化問題。民眾對政府官員的腐敗非常憤怒，因為官員的生活已經相當“滋潤”：巴西政府為官員提供了優厚的薪酬待遇，一般公務員的平均月薪約為1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局長的月薪更達1萬至2萬美元，高于美國同級官員。高薪難養廉，民眾憤怒，政府也難堪。

尤其是巴西媒體近日披露，該國官員在2003年至2010年間至少侵吞政府資金377億美元；巴西圣保羅工業協會也稱，過去10年間該國官員的貪污金額高達4000億美元。這確實令民眾瞠目結舌。

不過，觀察人士也認為，這恰是羅塞夫政府展現反腐敗決心的最佳時機。但令羅塞夫頭痛的是，由于她的政黨在513個議席中只占83席，無法獲得政黨聯盟支持，在此情況下，反腐之路必然任重道遠。

當然，實事求是說，巴西政府的反腐敗還是積極的，尤其是在1992年當時的總統科洛爾腐敗丑聞曝光后，歷屆政府都強化了反腐敗建設。因此，幾個著名調查機構關于腐敗的調查，比如透明國際的清廉指數、世界銀行的全球治理指數、全球廉政指數以及拉美晴雨表均顯示，有關巴西的數據都不是“十分難堪”，處于全球中等偏上的水平。

所以，巴西的腐敗現象雖層出不窮，但其“臉面”還算“光鮮”，確實得益于它有一套比較獨立的反腐機構和比較完善的反腐法律。聯邦檢察院、國會調查委員會、聯邦審計法院和聯邦警察局這4個機構，是巴西反腐敗的“四駕馬車”。

而早在1993年，巴西就實施了財產申報制度；2005年，又引進了財產查詢機制，規定聯邦總審計長辦公室可以在行政部門內部審查公務員的財產變化，規定任何公職人員的財產增長如果與其申報的收入不符，無需再找其貪污受賄的具體證據，均被視為犯罪，可判處3至8年的監禁。

同時，巴西政府還積極倡導、推動媒體和公民社會參與反腐敗。媒體在巴西是重要的監督形式，巴西的許多腐敗大案都是最先由媒體披露出來的。在媒體之外，巴西還有兩個致力于反腐敗的公民社會組織，即預算論壇和道德機構。預算論壇是一個由工會和其他非政府機構組成的透明網絡，主要負責追蹤和監控聯邦預算和公共開支動態。道德機構致力于動員和幫助公司對社會負責的方式進行經營。

此外，巴西還從其他方面推動反腐敗制度創新，比如阿雷格里港市推行的參與式預算，創建“聆聽者”系統，以及繪制腐敗危險地圖等，都著力于公民的有效參與和監督。

“問題不在于制度，而在于執行”

令人遺憾的是，巴西固然作出了以上的努力，措施也比較先進，但是，腐敗仍然沒有趨向低發水平。這些年，其清廉指數常年在2.5至5.0之間波動，尤其是，高級官員的腐敗接二連三。這又是什么回事？

從政治層面看，巴西的腐敗之“痛”，既與其政黨制度有關——政黨缺少道德和意識形態上的約束，還跟政黨與政府關系的體制有關。它的政黨制度導致政治腐敗頻發，前任總統盧拉執政時期，執政黨勞工黨官員就在競選中使用不法資金，甚至用金錢收買國會議員以換取對政府政策的支持。近半年來涉嫌腐敗被迫辭職的7名部長，雖然來自不同政黨，他們卻不僅被指個人涉腐，且都利用所屬部門為自己的政黨非法斂財。如原經濟部長帕洛奇居然曾賄賂議會中的非同黨人員，為自己的政黨非法注金。

同時，巴西各政黨的權力很大。政府部門的管理者不是總統，而是部長，且部長僅對各自政黨的負責人負責。內格羅蒙特辭職后，也是由同是進步黨人的議員接任。這種黨政關系，直接導致各政黨的權力失去有效控制，腐敗不可避免。

從機制層面看，則主要是反腐敗機構之間缺乏有效的協調和合作，即監督、調查和懲戒間相互脫節，導致很難對腐敗分子施以切實的懲處。對此，透明國際巴西分部主任安布拉莫直言不諱：“巴西的問題不是法律，而是如何執行法律。”

聯邦檢察院雖然其外部和內部的獨立性都很強，但它沒有事前監督的責任，只有不法行為發生或被舉報后，才開始獨立調查并準備起訴。更主要的是，它與其他機構之間缺乏制度化的合作和信息共享機制，常常導致調查過程十分漫長。同時，調查結束后，檢察官沒有權力懲治腐敗分子。

因此，“在巴西，政治家沒有必要害怕懲罰”。聯邦警察局則因隸屬于司法部，所有高級警官都由行政部門任命，且內部存在嚴格的等級制度，從而使聯邦警察的反腐手腳不可避免地受到束縛，反腐動力也在無形中減少。

只有聯邦審計法院具有事前監督和事后調查與懲罰的全部權力，但高級官員都屬政治任命，這必然使其不可能得出一個違背其任命者的政治、經濟利益的審計結論。此外，雖有懲罰權，但缺乏實際效力，2000至2004年，它共判決公共資金賠付款額逾13億美元，卻僅有2％至3％得到執行。

司法效率效力的低下，也導致巴西反腐敗的困難。1995至1999年，巴西共有3220萬件案件進入訴訟程序，然而只有2260萬件得到實際判決。效率的低下必然引發效力的低下。巴西憲法規定，每個人幾乎都可以不停地上訴，這大大降低司法效率，進而削弱甚至抵消打擊腐敗的效力，有些腐敗分子常常故意利用上訴權利反復上訴，借以拖延時間逃避打擊。

“他偷竊了，但是他做事兒了”

還有一點不可忽視，那就是巴西存在著根深蒂固的腐敗文化。巴西有一個詞含義豐富，既有“路”又有“技巧、能力”之意，巴西人常用它指稱如何巧妙地利用情感、血親等手段建立和維系與他人的關系，借以為自己或他人謀取好處。在巴西人看來，這是人之常情，是解決問題的潤滑劑。對此，他們根本不視其為腐敗。

20世紀七八十年代，巴西足球明星格爾森代言的一則香煙廣告說：“為了取得成功，你可以不擇手段。”這句話后來被視作巴西接受腐敗文化的“格爾森法則”。這種腐敗文化培養了他們這樣一種認識，即腐敗只是道德問題，而不是嚴重的事情。

確實，當腐敗固化為習慣，常常會演變成“制度不是腐敗，腐敗本身就是制度”的惡劣生態。在巴西這種深厚的文化氛圍里，甚至出現了讓人匪夷所思的事，腐敗竟然增加了政客的人氣。20世紀五六十年代的圣保羅州州長巴羅斯貪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共資金，他本人甚至在選舉中打出“他偷竊了，但是他做事兒了！”的競選口號。就是這樣，選民竟仍然把票投給了他，因為他對選民非常“慷慨”。

因此，巴西反腐專家桑德拉認為，光從制度上解決腐敗遠遠不夠，必須改變文化傳統。這確實一語中的，腐敗終究不得人心，也與民主憲政體制背道而馳。發誓堅決反腐的羅塞夫總統就啟動了一項雷厲風行的反腐計劃，出臺了多項反腐敗措施。她的反腐行動得到了民眾的廣泛支持。而最近民調顯示，民眾認可她嚴懲腐敗的“鷹派”形象，支持率升至71％。

前些天，羅塞夫再次表示絕不允許任何腐敗污點玷污政府形象，堅決懲治腐敗。她計劃改革現行黨政關系，削減政黨權力，由總統而不是由部長所在的政黨管理政府部門，使各政府部長對總統而不是對政黨的負責人負責。普遍的看法是，2012年上半年，她將建立一個真正由總統管理的內閣。

觀察人士稱，從目前羅塞夫政府對腐敗的態度，以及反腐敗的決心來看，現任政府確實是把反腐敗放在了一個相當重要的位置。

但愿，我們能夠看到這個時常會被提起的“金磚之國”，最終能將腐敗剎住。