城鄉二元體制對農用土地制度創新的路徑約束分析

樊興麗 布海東

［摘要］我國當前關于農地制度改革的主張主要有四種：私有化、國有化、復合所有制和保留現有的集體土地所有權，對其進行改革與完善。由于城鄉二元體制對農地制度創新的路徑約束，在城鄉二元體制沒有完全改變的條件下的一種有效的制度選擇，是在保持農村土地集體所有制不變的前提下，構建和明確農村土地產權主體，明晰土地權利的基礎上推動集體土地使用權的流轉。

［關鍵詞］農地制度；路徑約束；城鄉二元體制

［中圖分類號］F301.2 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０107 — ０2

關于我國當前農村集體土地制度的改革，眾多學者從分析農地產權制度存在的缺陷出發，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點：私有化、國有化、復合所有制和保留現有的集體土地所有權，對其進行改革與完善。農地制度的變遷除了受經濟主體追求自身利益的約束外,同時也受到制度環境和客觀條件的約束,這些制約因素就構成了農地制度變遷的路徑約束。農地制度形成的體制背景是中國城鄉二元體制的制度安排,具體來說以戶籍管理制度為核心的城鄉二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業、社會保障等，正是二元體制構成了當前農地制度創新的路徑約束。

一、當前農地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農村人口的自由流動

1958年《中國人民共和國戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制,對農村遷往城市、農轉非、小城市遷往大城市都嚴加控制,在城市與農村構筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區域間的自由流動。〔1〕當時這個制度對工業化和和社會穩定產生了積極作用,但是它構建了封閉性很強的經濟和社會結構,這必然抑制了人力資源在社會發展中的能動作用,也抑制了經濟發展的活力。最終,這種限制農村人口自由遷移的戶籍制度必然對我國的農村、農業、農民產生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障,也就是只能做到“離土不離鄉”。這種轉移的不徹底性,使得農民工反復往返于城市和農村之間,由于農民工收入低、生活工作不穩定，隨時面臨著失業等生活危機，這時土地成了農民工最后的退路和生存保障。所以，農民即使將其撂荒也不愿放棄對其擁有的經營權。

2.在二元就業制度下，農地產權制度安排同時就是農村就業制度安排

計劃經濟時期形成的戶籍制度，禁錮了農村勞動力的流動，使農民工始終處于城鄉管理體系的邊緣。作為生產要素的勞動力不能按照市場規律進行流動,而只能在農村的土地上進行勞動就業,從而形成了中國特有的城市和鄉村的二元就業制度。二元戶籍制度把農村人口限制在農村,當家庭承包經營責任制推行后,農村生產方式雖然由原來計劃體制下的集體生產改為家庭承包分散經營,但二元戶籍制度和二元就業體制并沒有發生根本性的轉變,農村勞動力依舊主要是在農村進行就業,土地及在土地上進行勞作是農村勞動者即農民獲得生活資料的首要來源。隨著城鄉和地區發展差別的擴大,農民自發形成了“民工潮”。但是這種自發的要素流動并沒有得到相應的制度支持,反而遇到了嚴重的制度障礙,即戶籍制度及相關配套制度限制了這種自由流動,城市政府為保護當地居民的就業和維護社會秩序的安定而傾向于直接或間接地對農民工就業采取歧視的政策，各地方政府在對待農民工的就業競爭時，對就業工種、專業、人數、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規定，不僅造成了城市勞動力市場的人為分割和自由競爭機制的破壞，而且使歧視更加系統化、徹底化、公開化和制度化，導致農民工在城市的就業面顯得相對狹窄。

3.二元制度下農村土地承擔著社會保障的職能

中國的社會保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國社會保障的城鄉二元分割的格局,使農民工基本上被排斥在城鎮社會保障體系之外。盡管農民工在城鎮主要從事的是苦、累、臟、險的重活,不僅勞動強度大、生活條件差,而且勞動安全衛生問題十分突出,但由于沒有城市戶口,工傷保險的參保比率一直很低。同時,由于農民工文化技能相對較低,就業流動性大等客觀原因,失業率高,也難以參加各種社會保險。目前,中國農民工養老保險的總體參保率不足12%,醫療保險的平均參保率為15%,絕大多數沒有失業保險、工傷保險和生育保險,且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助。〔2〕如果沒有建立與其風險相適應的社會保障制度,他們就無法擺脫對土地的天然眷戀和依賴,甚至有時會迫于生計又重新回到土地。從長遠角度看,只有建立和完善農民工的社會保障制度,農民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權,農村才可以更好地實現產業化、集約化經營,從而提高農業生產效率,增加農民收入。

農地制度的變遷不僅受經濟主體追求自身利益約束,同時也受一定的制度環境和客觀條件的約束。農地制產權制度改革和創新模式的選擇受中國既有的二元經濟制度安排的制度約束，因此，對農村土地制度的改革和創新，首先要對二元經濟制度進行改革。農村土地制度改革并不是單兵作戰，而是必須納入到整個經濟體制改革中去，并有相關的配套措施，否則，農地制度改革要么是脫離實際而難以進行；要么因為強行推進，在滿足少數利益集團的利益追求的同時，必將導致廣大農民失去賴以生存的條件。諾斯對我們提出忠告:從歷史中存活下來的表現為社會文化中的知識技能和行為規范，使制定變遷絕對是漸進的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點:你過去是怎么走過來,你的過渡是怎么進行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來面對的制約因素,選擇我們有哪些機會。〔3〕

二、農地制度變遷思路

基于城鄉二元分割體制的路徑約束分析，本文認為，在城鄉二元體制沒有完全改變的條件下的一種有效的制度選擇，是在保持農村土地集體所有制不變的前提下，構建和明確農村土地產權主體，明晰土地權利的基礎上推動集體土地使用權的流轉,即從法律上確認和保護集體的土地所有權和農民的土地使用權,在充分尊重農民意愿的前提下允許集體土地使用權的流轉。

1.未來土地改革要清晰土地產權歸屬

聯產承包責任制建立后，由于在法律上對于所有權歸屬的農民集體定位不清晰，使得在土地征用過程中，農民集體沒有話語權，大肆侵害農民利益，引發了征地問題和矛盾。同時產權不清晰。也阻礙了土地的流轉。因此，未來土地改革中必須明確土地的產權，這也是目前學者們呼吁最多的。鑒于我國的特殊國情，筆者認為，土地所有權應仍歸農民集體所有，不應像臺灣那樣歸農民自己所有，不過要將農民集體正式以法律形式明確定性，且應定為村民小組內的農民集體。〔4〕因為在我國現代農村，只有村民小組是熟人型社區，而且村民小組規模相對較小，人口一般就在二三百人左右，討論和實施分配土地、轉讓土地等相對方便，可以節約成本。

2.穩定土地承包制

農村土地承包經營權需要穩定，但是穩定并不意味著固步自封，資源只有流動起來才能夠實現最優配置。因此，穩定并不是要排斥土地權利的市場化流轉。目前，農民為了提高收入水平，大量的進城務工，使得相當大的一部分土地處于“拋荒”狀態，稀缺的土地資源沒能得到充分的利用。要解決這種問題，就必須賦予農民處分權，實行土地使用權有效流轉，包括土地的轉包、出租、互換、轉讓等其它方式流轉。這樣一來，承包戶保留了土地承包權，轉讓了土地經營使用權，轉讓戶則獲得了土地使用權。這樣不僅可以滿足農民極強的土地情節又能使大量閑置土地向一些優秀的種植者手中集中，促進土地適度規模經營和集約經營，從而實現農業勞動生產率的增長。

3.調整產權結構，構建合理、有序的農地流轉機制

在產權明晰的前提下，按照市場經濟規律進行農地的合理流轉，是建立現代商品化農業、進行農業規模經營的需要。為此，一方面應通過政策、法規的調整，減少對農地流轉的種種限制；另外一方面應加快農地流轉的市場化進程，根據各地區的不同情況采用租賃等不同形式的流轉方式，建立起合理的價格形成和補償機制，減少目前農地流傳過程中的國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農地流轉的專門性中介機構建設，大力加強流轉所需的各項經濟、法律環境建設。

4.推進農業適度規模經營

農業的規模經營應當同農業生產力提高、農業技術革新以及農村剩余勞動力轉移相結合。在高級社和人民公社時期，農村土地實行高度集中經營。由于生產力水平同生產規模不相契合，廣大農民還只是簡單的手工勞作，幾乎沒有使用任何現代化機械設備，同時嚴格的戶籍制度使得大量的生產力沒有辦法實現有效流動，被禁錮在生產力已經趨于飽和的農村之中，高度集中經營沒有取得良好效果。而隨著二十世紀八十年代農村土地改革和改革開發所帶來的變革，使得我國部分地區農業生產水平出現極大地提高，機械化生產出現端倪，同時戶籍制度的松動，使得農村部分剩余勞動力來到城市從事第二、三產業，尤其是在東部沿海地區及大中城市郊區，工業的發展為農村剩余勞動力提供了就業機會，使該地區的農業發展進入追求規模經營效益,以縮小工農比較利益差距的階段，在這些地區，積極推進農業適度規模經營。

5.改革城鄉二元經濟制度

目前,影響農村土地制度改革的根本性制約因素是城鄉分割的二元經濟制度。因此,從根本上改革城鄉分割的二元經濟制度是推進農村土地產權制度改革的前提。首先,應建立農村社會保障體系,逐步弱化土地的保障功能。目前,由于國家在農村的社會保障缺位,土地扮演著農村社會保障的功能,使土地資源難以資產化和有效利用。國家應當在農村逐步建立“廣覆蓋、低水平”的包括農村最低生活保障制度、養老保險和醫療保險制度等社會保障體系,弱化土地的社會保障功能;其次,改革戶籍制度和就業制度,給予農民國民身份待遇。現行城鄉分割的戶籍制度和就業制度把農民束縛在土地上,農村剩余勞動力難以從農村有效釋放出來,導致農地關系矛盾尖銳化。因此,改革二元戶籍制度和就業制度,使農村勞動力能夠自由遷徙、就業,與城市居民享有平等的就業權利和機會,是經濟體制改革的當務之急,也是當前農村經濟體制改革的重點和難點。只有從根本上改革城鄉分割的二元經濟制度,土地制度的改革才能有效推進。

〔參考文獻〕

〔1〕陳雪英.淺談戶籍制度---從“民工潮”到“民工荒”〔J〕.宜賓學院學報,2005，(04).

〔2〕鄭功成.中國農民工問題與社會保護〔M〕．北京：人民出版社，2007.

〔3〕劉榮材.關于我國農村土地產權制度改革與創新的探討〔J〕.經濟體制改革,2007，（01).

〔4〕道格拉斯·諾斯.制度變遷理論綱要〔M〕.上海:上海人民出版社,1995.

〔5〕宋蓓.破解城鄉二元結構與深化戶籍制度改革〔J〕. 中州學刊,2010,(01).

〔6〕柳建平.中國農村土地制度及改革研究〔J〕.經濟問題探索,2011,(12).

〔責任編輯：侯慶海〕