我國鄉村民主政治建設的歷史進程及其特點

何文蘭

［摘要］人民民主是社會主義的生命，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，發展社會主義民主是我們黨始終不渝的奮斗目標。而基層民主尤其是鄉村民主，是社會主義民主大廈的根基和基礎，是發展社會主義民主的突破口。回顧和正確認識我國鄉村民主政治建設的發展歷程并總結其各階段的特點，對于新時期進一步推進民主改革和建設，調動廣大農民群眾的積極性、激發農村活力、完善農村基層民主的實現途徑等有著重要的現實意義。

［關鍵詞］鄉村民主；歷史進程；基本特點

［中圖分類號］F320 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０115 — ０４

鄉村民主，又叫草根民主，是我國社會主義民主大廈的根基。我國是農業大國，毛澤東曾經說過，誰贏得農民誰就贏得中國。那么如何贏得農民，根據我們的國情，必須由兩個方面的因素決定。即經濟上給予土地，解決農民的吃飯和生存問題，政治上給予民主，解決農民的發展和權利問題。而這正是中國共產黨贏得農民，贏得中國革命勝利的秘訣。從新民主主義革命時期，民主革命根據地包括延安實行的普選，到新中國成立初期土地改革過程中遵循的走民主新路，以至于改革開放以來《村民委員會組織法》的出臺和村民自治的推行，這一系列的探索都表明我國鄉村民主政治建設是在實踐中步履艱難的發展著、前進著的。具體可以分為以下幾個階段，而每個階段又呈現出獨有的特點。

一、第一階段（1919.5.4—1949.10建國前），新民主主義革命時期，社會主義鄉村民主政治建設理論和實踐的探索階段

五四運動提出了“民主”與“科學”兩大口號。從此民主作為在西方最早出現的概念被我國人們所知曉。也正是由于五四運動我國民主革命的主體、領導力量、目標任務發生了變化，我國進入新民主主義革命時期，革命以爭取民族獨立和人民解放為目標。同時緊緊依靠廣大工農群眾，在根據地和解放區的局部執政環境下，確立了發展基層民主的原則，探索并開始實踐基層民主政治建設的形式，與此同時，鄉村民主建設也開始在理論和實踐方面進行了積極地探索并取得了一定成效。

（一）民主建政思想逐步滲透到農村

在新民主主義革命時期，毛澤東同志深刻認識到實現主權獨立和民主之間的緊密關系，并精辟地指出，“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好。” 劉少奇同志也將是否實行民主的意義上升到“能否得天下的大事”的高度，指出：共產黨、新四軍在華中敵后“只干兩件事”，“一件是干抗日”，“一件事干民主” 。在他看來，“干抗日”就是為了爭取民族獨立，而“干民主”就是要建立民主政治秩序，努力營造民主團結、生動活潑，安定和諧的政治局面。這便是民主建政思想的發端。

隨著民主建政思想的提出，尤其井岡山革命根據地的建立，我們黨將“民主建政”作為人民政權區別于其它各種政權的根本特征而努力推進。劉少奇指出，為了得天下，我們必須在根據地實行模范的民主政治。1930年制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》等憲法性文件和選舉法規，建立起工農民主政權的選舉制度，選舉制度以普遍、平等、公開為基本原則。在基層，為了密切聯系群眾，建立了代表聯系制度、代表主任制度、代表會議制度、代表召回制度等項制度，切實保障了鄉市基層蘇維埃的民主選舉和廣大群眾直接參與政權建設的民主權利。對此，毛澤東同志打了一個形象的比喻說：“我們要建立一個堅固的塔，就要從打下堅固的塔腳做起，我們要建立堅固的蘇維埃，也要打下堅固的蘇維埃塔腳，這就是城鄉蘇維埃了”，“鄉蘇維埃（與市蘇維埃）是蘇維埃的基本組織，是蘇維埃最接近群眾的一級，是直接領導群眾執行蘇維埃各種革命任務的機關。” 他還強調指出：“鄉的工作重心在村。”故村的組織與領導成為極應注意的問題。將鄉的全境劃分為若干村，依靠民眾自己的鄉蘇代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網一樣組織于蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方。 而抗日根據地實行了更為廣泛的基層民主政治建設。以“三三制”為基本原則，我們黨領導根據地軍民，通過鄉村民眾直接參與的民主選舉，建立了鄉參議會、鄉政府及其下轄的行政村和自然村的領導機構。此外，我們黨還發動民眾組建了各種政治性、軍事性、經濟性和文化性的民眾團體。通過細致的組織工作，根據地的鄉村民眾積極參與抗日民主政權的建設，形成了基層民主政治發展的良好氛圍。根據地發動民眾進行了規模空前的民主普選，并在建立民主政權之后積極開展民主運動，提高了人民政權的民主程度。由于民主建政思想滲透和延伸到農村，所以改變了以往長期的農民與民主政治無緣的狀況。

（二）初步建立了人民群眾廣泛享有民主權利的制度框架

在鄉村民主建設的過程中，為了確保民眾廣泛享有民主權利，我們黨制定了一系列的制度。比較有特色的是邊區開展的“公民評議”活動、土地革命時期各級蘇維埃巡視制度以及在《中華蘇維埃共和國憲法大綱》之下建立的選舉制度、市鄉代表會議制度和檢查、監察制度等。比如，公民評議“就是部分抗日根據地在登記選民的過程中制定‘模范公民的條件，并據此對鄉村干部進行公開的民眾評議。鄉村干部在評議運動中向群眾述職和自我批評并接受群眾的公開批評。開展這一運動極大地提高了群眾的政治水平和民主意識，增強了實行民主的能力。選舉制度，是指在中央蘇區，鄉(市)蘇維埃代表會議由全鄉(市)選民依法選舉的代表組成，并由全體代表會議選舉5人至7人組成主席團(有的地方稱執行委員會)，為代表會議閉會期間全鄉(市)的最高權力機關，主席團推選主席、副主席各一人。鄉(市)蘇維埃全體代表會議、鄉(市)蘇維埃主席團會議定期由主席召集。鄉(市)蘇維埃代表會議作為鄉(市)的最高權力機關，有權決議全鄉(市)范圍內的一切行政事務，如批準主席團的工作報告或提議，解決鄉(市)內的各種糾紛，選舉或撤換鄉主席團委員和出席上級代表大會的代表。鄉(市)蘇維埃代表會議主席團作為同級政權的執行機構，受鄉(市)蘇維埃代表會議監督并對其負責。檢查和監察制度是當是爭取蘇維埃工作質量與速度極其緊要的辦法，只有決定，沒有檢查和監察，被視為官僚主義的領導。有了這些切實可行的制度做保障，為鄉村民主政治建設的日后發展奠定了良好的基礎。

（三）創造了豐富的鄉村民主政治參與實踐形式

在新民主主義革命時期，我們黨強調要將民主建設工作的重點放到基層，一切工作的基礎在群眾，因為它是“真正民主的基礎”。在缺乏民主氛圍的大環境中，建立民主需要更多的實踐活動和更為豐富的實踐形式。因此，一方面，廣泛開展民眾組織和教育工作。我們黨歷來重視發動和組織民眾，將其放在政治工作的首位。抗戰時期，我們黨在抗日根據地建立了大量的民眾團體，如政治性質的“農救會”、“工救會”、“青救會”、“婦救會”等，軍事性質的“人民武裝自衛隊”、“基干自衛隊”、“青年抗日先鋒隊”等，經濟性質的“變工隊”、“互助組”等，以及文化性質的“識字小組”、“村劇社”、“秧歌隊”等。這些民眾團體不僅是我們黨完成特定工作的重要依托，而且是動員民眾參與社會管理和民主建設的組織載體，大大開拓了鄉村民主政治建設的思路。另一方面，積極采取為鄉村大眾所喜聞樂見的戲劇、小報、歌詠等多種形式走村串戶進行民主宣傳和教育。在當是民主傳播空間極為有限的條件下，為了宣傳選舉，各邊區都印行了大量的小報和宣傳品作為重要的宣傳形式。有學者研究指出，僅晉察冀邊區就有各種報刊100余種。有些報刊專門就是針對選舉而發行的，如阜平的《大家選》，曲陽的《民選》，定縣的《民主洪流》等都是廣泛宣傳選舉的。

二、第二階段（19491949.10—1956年社會主義改造完成），過渡時期，鄉村民主政治建設發展階段

新中國成立初期，我國面臨著一窮二白的嚴峻形勢，為了調動廣大人民群眾的積極性攻克難關，發展鄉村民主勢在必然，于是多方面探索和實踐鄉村民主形式取得了一定的進展。

（一）對鄉村社會的組織整合

從某種意義上說，組織是民主建設的載體，只有健全的組織系統，民主政治建設才能成為現實，很大程度上，民主權利的實現是依靠組織來實現的。中國共產黨在新中國成立初期，迅速建立著龐大而覆蓋全面的基層組織系統，鄉村組織在這一時期也進行了建立健全和有效整合，組織規模較建國前不斷擴大，實現了黨對農村社會的有效領導，為鄉村民主政治建設提供了廣闊的平臺。

1951年2月，中央召開各中央局負責同志參加的政治局會議，其中就鄉村黨建問題作出了明確的安排與指示，強調“鄉村必須在土改完畢始能吸收經過教育合于黨員條件者建立黨的支部，在頭兩年內鄉村支部一般不要超過十個黨員” ，這就是有針對性的重點建立和完善村級黨組織。

然而，當時的基層黨組織和黨員分布并不是均衡的，建立黨組織和發展新黨員主要集中在產業工人中，以及完成土地改革的新解放區農村。因此隨著個體農民向集體農民的轉化中，農村支部形式也做了相應的調整。在1954年11月的第一次全國農村基層黨組織工作會議中規定：在鄉支部統一領導下、在農業合作社和手工業合作社中，可建立黨小組，黨員多的可建立分支部；黨員超過50人的鄉，可建立鄉總支，但在合作社中建立了分支部的，鄉黨員雖不足50人，也可成立總支部 。并根據規定：“在企業、農村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領導和監督本單位的行政機構和和群眾組織積極地實現上級黨組織和上級國家機關的決議” 。從這里不難看出，通過農村基層黨組織的建設把農村一個超大規模地社會凝聚成一個整體，實現社會和政治動員，從而保障黨對社會地統一領導，使集中指導下的民主有了一定的發展。

（二）鄉鎮人民代表大會制度正式確立

我國的鄉、民族鄉、鎮，從政治屬性來說，是國家按一定條件在鄉村社區設置的行政區域建制，以鄉鎮為建制設立的政權組織，是我國政權體系的基礎。1945年抗戰結束后，國共合作形式的抗日民主政權參議會制度也隨之瓦解。各解放區的政權組織形式由參議會改為人民代表會議制度。普遍召開了鄉村人民代表會議。這個時期，鄉鎮及其以上的地方各級人民代表會議被初步確立為地方人民權力機關。1950年12月，政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則，對鄉鎮人民代表大會的職權作了規定。截止1952年，全國有28個鄉鎮分別召開了各界人民代表會議，選舉產生了鄉級人民政府委員會，從此鄉鎮人民代表大會制度正式確立。雖然此后在社會主義建設的過程中，由于各種原因對于人民代表大會制度的貫徹不是一如既往，但是人民代表大會這種民主觀念卻深入人心。

三、第三階段（1957—1966），十年建設時期，鄉村民主政治建設蹣跚前進

經過新民主主義革命時期和建國初期的基層民主政治建設實踐并總結經驗，人們對基層民主的認識不斷深化，在農村廣大人民群眾的民主意識不斷增強。但同時也面臨著農村領導權力的高度集中等問題，因此，鄉村民主建設在這一時期“蹣跚前進”。

（一）民主監督初步體現

人民公社是當是農村的基層權力機關，在農村人民公社的管理中，結合實踐經驗制定了《農村人民公社工作條例》中指出，就是農村辦合作社，也要擴大民主，實行民主辦社。1957年鄧小平指出，“農村干部的命令主義是同上級領導的缺乏民主作風分不開的。計劃搞得那樣死，怎能不強迫命令呢？”“實際上群眾參與的事情，即使遇到困難，即使有的搞錯了，他們也能忍受，很少埋怨；相反，實行命令主義，搞對了群眾也不滿意。所以，擴大各方面的民主生活，擴大群眾的監督，很重要。” 很顯然，民主的內容在這一時期更為豐富，不僅牽涉到什么是民主，更涉及到了如何保障民主的實現這一深層次問題。

（二）鄉村領導體制高度集中

1958年下半年開始，我國鄉村進入了人民公社時期。人民公社主要有三大基本特征，即高度集中統一、平均主義和一大二公。由于“左”的錯誤思想不斷發展，使鄉村民主政治建設陷入建國以來的最低潮。首先表現為政社合一。鄉政府和鄉人民代表大會被公社委員會和社員代表大會所取代。農民公社既是一個經濟組織又是農村基層的一級政權組織，出現了以經濟組織形式代替政權組織，以行政手段去指揮生產的狀況，鄉村民主建設實質上處于停滯狀態。其次是黨政不分。公社黨委和各級黨組織與公社管理委員會、生產大隊、生產隊成為一體。公社、大隊、生產隊既是基層的經濟組織又是政權組織，同時也是黨的組織，由政府指導生產的現象比比皆是。公社化的后果很快顯現出來——權力高度集中。公社成了一個半軍事化的組織，農民的一切行動聽從于生產大隊、生產隊和公社的安排指揮，這是對社會主義民主尤其是鄉村民主的極大扭曲。

所以說，雖然建國以來，我們黨建立了實現民主的根本政治制度即人民代表大會制度，探索了基層民主的實踐形式，包括選舉在內。但是，由于權力過分集中的體制，特別是指導思想中“左”的錯誤思想影響，農村基層民主政治建設成效受到制約。

四、第四階段（1966.5—1978.12）十年“文革”及兩年徘徊時期，鄉村民主政治建設畸變

在“文革”中，離開了黨的領導和依法辦事，基層民主演變為群眾運動式的“大民主”，結果不僅沒有真正實現和保障人民群眾的民主權利，反而造成社會大動亂，給黨、國家和人民都造成了嚴重的損失。基層民主政治建設的努力停留在民主運動的水平上，運動來則來，運動去則去，基層民主的實踐成效受到極大的影響。這是我國發展基層民主需要吸取的深刻歷史教訓。鄉村民主由于在整體缺乏民主建設的大環境中，也發生“畸變”。主要表現為鄉鎮人民代表大會制度被嚴重破壞。在文化大革命時期，由于推行“大亂”達到“大治”。在地方尤其是鄉村的人大及其常委會也被砸爛，被“革命委員會”所取代，從而在事實上自上而下的取消了人民代表大會作為國家政權組織形式和基本政治制度的作用。人民代表大會制度逐漸被新的制度所取代。1966年8月，黨的八屆十一中全會通過的《關于無產階級文化大革命的決定》中規定，文化革命小組、文化革命委員會和文化革命代表大會“是無產階級文化大革命的權力機構”。人民代表大會制度伴隨著“革命委員會”的衍生而走向文革中的終結，縱然此后幾經努力試圖恢復，但都因要觸及否定“個人權威”而失敗，直到十一屆三中全會之后才恢復。

與此同時，一些好的民主做法和形式，由于在“大民主”的背景下，根本缺乏貫徹落實的民主土壤而流于形式甚至是背道而馳。

1976年10月，雖然已經從整體上消滅了四人幫，結束了“文化大革命”，但是，兩年徘徊時期（19976.10—1978.12），鄉村民主政治建設依然顯得很脆弱，還沒來得及進行根本上的建設和轉變。因此基本上還在文化大革命的“桎梏”中延續著。

五、第五階段（1978 12――1998 11），改革開放以來直到《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布，鄉村民主走向法制化階段

黨的十一屆三中全會恢復了解放思想、實事求是的思想路線，鄉村的經濟發展和社會變遷有力地推動了鄉村的政治發展。1998年10月4日，中共十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出了“鄉級民主”的概念，為鄉村民主政治建設打開了空間。

（一）鄉鎮人民代表大會制度日益完善

主要表現為鄉鎮人民代表選舉規范化水平提高、鄉鎮人大會議的法律化水平提高、鄉鎮人大主席團的設立使鄉鎮人大工作更加經常化、制度化以及強化了人大的重大法定權力等。但同時鄉鎮人大的職能也被嚴重虛化。如規定認為，鄉鎮黨委仍是本地區政治領導核心，處于領導權力的中心位置；鄉鎮政府是本地區的行政管理機構，在同級黨委的領導下，主要負責具體行政事務。

（二）村民自治制度興起并逐步完善

為適應農村改革的需要，早在20世紀80年代初期我國就撤消了政社合一的人民公社體制，建立了基層政權組織—鄉鎮人民政府。1982年憲法規定“城市和農村按居民居住地區建立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，即以憲法方式確立了基層自治制度，這在我國歷史上是前所未有的。1987年11月，六屆全國人大常委會根據全國人大的授權，審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，自1988年6月1日起試行。試行法對于擴大基層直接民主，保證農村基層群眾直接行使民主權利，改善干群關系，維護農村社會的穩定，發揮了重要作用。在試行過程中，廣大農民群眾創造出了很多好的經驗和做法，如“海選”村民委員會成員、村務公開、村民會議和村民代表會議等。同時，社會主義民主政治建設的進一步發展，要求進一步完善村民自治制度。1998年九屆全國人大常委會總結村民自治的實踐經驗，根據黨的十五大和十五屆三中全會的精神，堅持試行法確定的原則和方向，修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步規定和明確了村委會的性質、職責和組織構架及產生方式等，從此村民自治開始步入規范化和不斷發展完善的軌道，鄉村民主建設有了法律制度體系的保障。

（三）鄉鎮改革的思路開始發生變化

1.由過去簡單的權力放收、機構人員減增，轉變為職能轉變和機制構建。政府職能轉變與村民自治共同促成了農村鄉鎮長的公選直選，促成了黨為應對這些變化挑戰在職能上、機構上和執政方式上的一些調整。中國農村基層的民主政治建設首先是從人民民主開始的，黨在這一時期主要是進行一些鄉鎮政府民主化改革的試點。1998年旨在解決“吃飯財政”問題的政府機構改革，把政府的經濟職能定位在宏觀調控和政策引導上，也就在一定意義上為政治民主建設奠定了可靠基礎，自此拉開了以公推民選鄉鎮長為核心的干部制度改革推動黨的執政方式轉變的序幕。這些公推民選方式標志著我國擴大基層民主的政治體制改革步伐已經開始由群眾自治組織向基層政權民主建設的方向邁進。

2.重點加強鄉鎮黨委的職權和黨的執政方式從政策到法律、從經驗到科學的轉變。

黨的執政方式的轉變反映出鄉鎮政治改革已由過去強調黨政分開轉向在共產黨長期執政政黨體制下重新構建黨政關系的新視角，當然，這還僅限于黨與政府關系的層面，沒有涉及到黨內關系的自我調整。黨的執政方式由過去職能分開、工作方式分開的黨政分權式民主，轉向黨統一領導下對鄉鎮行政首長任命（改變權力來源和結構）充分吸收民意的協作式民主，既推動屬于人民民主范疇的鄉鎮長直選，同時又貫徹黨的領導原則，增強黨對方向過程的控制力，使基層人民民主在黨的領導下健康有序發展，實現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有效結合，是這一時期黨的執政方式創新的一個重要成果。公推直選和兩票制產生鄉鎮長，是村民自治中村民委員會選舉方式的借鑒和提升，說明黨在基層政權領域已開始注重依法民主選舉路徑的開發。如果說迄今為止的國家政治體制改革在相當程度上不過是機構改革或政治體系內部的權力調整和重新分配的話,那么,鄉村改革及鄉村民主建設則首次觸及公共權力的來源問題——領導者的合法權力只能來自民眾的授權和認可,而這正是一切政治民主的真正起點。“兩票制”在實踐中的推廣和發展,表明農村基層黨組織更加關注自身的民意基礎,并尋求更廣泛的直接的民眾支持，同時也表明,基層的黨組織活動及執政方式開始納入法制軌道,并直接接受民意的評判和選擇。這就使黨的執政方式向現代政黨政治大大靠近了一步。

六、第六階段（1998.11月以來），鄉村民主政治建設制度化、規范化、科學化水平再上新臺階

《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，尤其是十六大以來，隨著實踐的發展，在中央政府的高度重視下，鄉村民主進入了一個新的發展時期，制度化、規范化和科學化明顯增強。

（一）法律法規進一步健全

1998年11月4日主席令9號公布《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著鄉村民主建設有了較為完備的法律依據和保障。黨的十六大以來農村民主政治建設的政策措施不斷完善，中央辦公廳、國務院辦公廳多次下發文件，對村委會民主選舉、村務公開、民主監督和民主管理、村委會印章和管理、村民一事一議籌資籌勞管理辦法、農村基層黨風廉政建設、鄉鎮政務公開等問題作出專門部署，為切實保障農民的選舉權、知情權、決策權、參與權和監督權發揮了重要作用。

（二）基層民主政治的組織建設得到加強

截止2010年底，全國大多數村委會設立了人民調解、治安保衛、公共衛生等下屬委員會。近幾年積極培育和發展農村服務性、公益性和互助性社會組織，發揮這些組織在生產發展、提供服務、參與監督和建言獻策等方面的作用，村民議事組織和監督組織普遍增強，目前，絕大多數的村建立了村民會議或村民代表會議制度、村民理財小組、村務公開監督小組等組織，為鄉村民主建設創建了更為豐富的載體。

（三）鄉村民主政治建設內容逐步充實

政治反映經濟。隨著農村經濟的發展，農村民主政治的發展也必須適應經濟的發展。新時期，包括農村土地拆遷征用補償及分配村集體債權債務、農村最低生活保障、新型農村合作醫療、農業四項補貼、農村公益事業一事一議等成為村民關注的熱點。所以農村民主建設的內容也總是積極的在向這方面靠攏。總的看，內容隨著社會生活和公共需求的發展而逐步發展充實。

（四）鄉村民主政治建設的形式不斷豐富

直選成為村民們公認的民主形式，村民會議以或村民代表會議為題的民主決策形勢也成為村級重大事項的主要決策方式；村民自治章程和村規民約也不斷豐富和健全。同時村民監督也在村級重大事項決策中發揮著重要的作用。

（五）民主觀念深入人心

首先“海推直選”的選舉形式深入民心，健全村級工作議事規則，完善了村級決策程序，實現了民主決策程序化。同時在鄉鎮一級，鄉鎮黨委和村黨支部對村民自治的認識也不斷提高，能較好擺正黨的領導和村民自治的關系，能較好的支持村委會、村組議事會開展工作。

〔責任編輯：侯慶海〕