鄉土中國如何避免治理危機

新農村建設七年考

鄉土中國如何走向現代化？2005年10月，黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設目標，強調要建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的中國鄉村，至今已七年。這七年，農民最關注的水、電、路、氣、教育、醫療、文化、社保等問題，在一系列強有力政策的扶持之下，取得了明顯的成效。但新農村建設將是一個長期的歷史過程，會伴隨我國現代化建設的全程， 我們如何在這七年的實踐基礎上走得更遠，本刊此次特約請專家學者進行深入解讀。

人民論壇記者：作為新時期緩解“三農”困境的國家發展戰略的有機部分，新農村建設推進七年來，取得了哪些積極的成效？

溫鐵軍：2004年取消農業稅、2005年建設社會主義新農村國家戰略實施，近7年來，資金要素在政府“看得見的手”作用下開始回流農村，約6萬億資金投入“三農”，一定程度上既帶動了非農就業，也緩解了農村最為稀缺的資金要素的饑渴。同期約95%以上的行政村實現了水、電、路、線、網“五通”。這樣，“三農”困境有所緩解，土地、勞動力和資金三大要素有機會得以重新組合，一定程度上實現資源配置的帕累托改進，從而也改善了農村社會的可治理性。

2006年徹底取消農業稅后，由于鄉、村兩級基層政權不再具有向農民直接攤征稅費的手段，改為主要由上級政府通過財政轉移支付來保障運行，尤其是在中西部地區，因農民負擔過重導致的干群沖突大幅度減少。

深層治理矛盾仍普遍存在

人民論壇記者：如您所說，在新農村建設一系列惠農政策的扶持下，農村的情況有很大改觀，那么，目前我們還有哪些地方需要進一步著力？

溫鐵軍：我們在積極評價“三農”新政顯著緩解鄉村治理危機的同時，也該承認，農村真正構建良性治理的社會生態尚未形成。這不僅直接表現為周期性的農村治理危機，還導致深層次矛盾。

過去，中國得以憑借城鄉二元結構，向廣大農村分散城市經濟危機的巨大制度成本。而鄉土中國之所以能夠承接經濟危機的制度成本，依托的并不是資本運作的邏輯，反而是傳統兼業化小農家庭和多功能村莊的“農戶理性”和“村社理性”，不僅在當代能夠消化外部性市場風險，而且在歷史上本來就是能夠化解自然和經濟雙重風險的內在機制。

而在權力尋租的社會全局性治理危機的復雜環境下，基層政權日漸由“代理型”向“謀利型”蛻變，并與地方政府乃至外來資本形成“結盟”，鄉村資源大量廉價外流，而村社內部的分配則向少數群體傾斜。一方面，新農村建設中，部門主導下的各項支農、惠農資金投入，不僅“跑冒滴漏”、效率低下，而且“精英俘獲”普遍發生；另一方面，雖然2004年中央政府積極地做出適應經濟基礎的政治調整后，農村基層矛盾總體上升開始緩和，負擔過重導致的沖突大幅度下降，但結構性的變化不容忽視。2006年以后全社會群體性治安事件中因征地、財產、環境等引發的沖突占全部沖突的一半以上，即因全球化、資本化向農村的擴張而導致的土地征占和其他財產沖突大幅度上升。

這些顯然既不可能靠加強教育和紀律，也不可能靠高成本的法治建設或內部監督來解決，無論主觀地依靠“直選”，抑或教條地依賴信訪制度，都是經常不能被實踐證明為有效的做法。

當下兩派對立的話語體系爭論多多，卻難以給出合乎實踐檢驗的理論解釋。而“泛政治化”地拔高本來可由傳統鄉土社會內部化處理的矛盾的復雜性，并冠之以能夠得到外部重視的各種“自由、民主、法制”等口號，結果恐怕也并不為人們所樂見。一方面，各種各樣得到外部認可或支持的新型的農民利益表達組織和表達渠道正在萌生；另一方面，體制外行動也明顯增加，近年來群體性治安問題愈加普遍和嚴重。

從“三農”到“三治”

人民論壇記者：近十年來您一直強調鄉村的治理問題，這個問題是否是隨著農村經濟狀況的改善而日益凸顯？

溫鐵軍：過去十幾年我一直強調“三農”問題，而進入新世紀則更為關注鄉土中國的縣鄉村“三治”問題。

我關于農村沖突的解釋與一般西方政治學的觀點不同主要就在于“三治”問題。當代鄉村治理領域發生復雜矛盾和對抗性沖突，主要歸因于百年來的激進思潮都拔著頭發般地要在鄉土中國照搬高成本的城市上層建筑，與傳統小農經濟和村社制度之間不可能適應；這同樣是一個不論何種主義、何種意識形態，都具有普適性的規律。

因此，“三農”問題指的是經濟基礎，其實質僅在于體現了資本收益導向的市場經濟條件下必然出現生產力三要素凈流出而導致農村經濟衰敗的普遍規律。“三治”問題指的是上層建筑，即鄉土中國不同于城市的村治、鄉治、縣治這三級治理結構問題，其實質體現了在剩余過少的分散小農與包括政府在內的任何外來主體之間存在交易費用過大的負外部條件下，隨著城市工業化擴張，經濟危機代價持續向“三農”轉嫁而必然出現農村治理危機的一般規律。

正如我前面所說的，中國2004-2006年取消農業稅后，盡管隨著免除農業稅費以及新農村建設，農村上層建筑發生了重大“量變”——各地以大規模“撤鄉并村”為主要內容的鄉村治理結構自發調整持續進行，但人民公社解體以來存在了20多年的鄉村兩級治理體系如何進一步“質變”，即鄉村治理體系的實質性改革，仍屬懸疑。因農民負擔過重導致的對抗性沖突明顯減少，然而，30年來條塊分割政府體制下得以強化的各種涉農利益集團已經形成，關系復雜，矛盾隨即浮現。中國鄉村仍然面臨著深層次的治理矛盾。

事實上，迄今為止的國家政權建設過程中， “三農”與“三治”問題長期困擾中國精神文明和政治文明進程。改革30年來隨著宏觀經濟周期趨緊，中國農村地區已先后發生了三輪“治理危機”；到1990年代以后表現為大量的對抗性沖突，主要原因是違背了“上層建筑要適應經濟基礎”這一馬克思主義基本原理所造成的制度成本。

中國農村“三治”問題才是近代以來的百年難題。任何在鄉土中國構建制度的努力，都必須考慮上下層文化，即制度與鄉土文化之間，怎樣才能最大相容或最小沖突。在高度分散、剩余過少的小農經濟基礎短期內難以根本上有效改變的制約條件下，到底是“低成本”地重新構建農村上層建筑，還是繼續維持運行成本和交易費用已經過高的上層建筑？這是一個哈姆雷特問題。

“三農”新解

人民論壇記者：本屆政府實施了一系列惠農政策，可以說自從“三農問題是重中之重”以來，政策領域一直向農村傾斜，您認為“三農”問題是否已有所緩解？

溫鐵軍：中國的“三農”改革已經出現了很多不同以往的新問題和新挑戰，“三農”問題的內涵也亟須重新鑒定：由原來是農業增產、農村發展和農民增收，轉變為農民權益保護、農村可持續穩定與農業生態安全的“新三農”。

農民權益關乎國家基本安全。我一向認為，資本及其風險向城市集中導致爆發經濟危機、進而引發社會動亂，只不過是城市化的規律性結果——中國群體性事件從2005年的8萬多起飆升到5年之后的翻番，乃強行剝奪農民權益推進城市化的規律性后果。

而關于農村可持續穩定，我們近7年的一項關于鄉村穩定的課題研究梳理出一個規律：任何外部主體進入鄉土社會都因與分散小農之間的交易費用過高而造成畸形治理的制度成本；除非政府為恢復鄉村組織化基礎上的自治而全面改善外部條件。我們的研究還指出，新中國60年來發展產業資本期間的8次經濟危機，凡是能夠向“三農”轉嫁制度成本的，位于城市的產業資本就能“軟著陸”；不能轉嫁的就都硬著陸——“砸”在城里的危機都造成城市市民失業和治安形勢嚴峻，引發重大激進的財稅、金融和其他體制變革。因此我們的新農村建設，迫切需要推進農村組織載體的建設與組織創新，使“草根”為主的農村真正享受農村發展新政的實惠，而這正體現了新的發展階段對鄉村治理的要求。

此外，三農中的農業問題，早已不是產業擴張階段要求的數量目標：增產和增收，而是農業生態安全。中國政府1956年提出農業現代化，主要不是農民和農業的需求，而客觀上是工業部門為了工業品下鄉的需求提出來的。那一輪農業現代化造成的后果是農民貧困和集體化失效。而這一次，如果繼續搬用盎格魯撒克遜野蠻資本主義模式下的簡單生產力外延擴張的、所謂規模化的現代農業方式，順理成章地增加現代資本化要素投入，其結果一定會造成雙重問題：一是農業成為重污染的行業，二是越來越嚴峻的食品質量安全問題。緩解農業外部性問題絕不是簡單地重復過去的說法，我們面對的新問題是如何使農業不再成為一個過度破壞資源環境、造成污染和食品不安全的領域。

在2012年新一屆領導班子問世、中國新農村建設年度新增投資規模也將超過1萬億之際，“三農”領域出現的新動向，應該引起當政者的高度重視。我認為，唯有復興生態文明以維持鄉土社會內部化應對外部性風險的綜合性合作與自治，才是中國免于重蹈負債過高的現代化危機的合理取向。

（人民論壇記者張瀟爽采訪整理）

責編/徐艷紅 美編/石玉