論中國的節能減排制度

摘 要: 中國現行的節能減排制度是一項適合中國國情的制度。中國的節能減排制度有堅實的法律依據和政策基礎；中國的節能減排制度有很高的權威和很強的效力；中國的節能減排制度的內容全面、具體，有很強的可操作性；中國的節能減排制度是一項創新性制度。

關鍵詞: 節能減排； 節能減排指標； 減排指標考核統計體系； 節能減排工作責任制和問責制； 綜合調整機制； 節能減排制度

中圖分類號： DF468.3 文獻標識碼： A文章編號： 1671-6604(2012)03-0008-09

作者簡介： 蔡守秋，教授、博士生導師，中國環境資源法學研究會會長，從事環境資源法研究。

主持人簡介： 李摯萍，教授、博士生導師，管理學博士，從事環境資源法研究。

①本文所介紹的節能減排法律制度是指目前中國實行的、旨在實現“五年規劃”規范中的節能減排指標的一整套法律規范的總稱。這種節能減排法律制度中的節能主要是指“五年規范”中規定的節能目標、任務和措施，這種節能減排法律制度中的減排主要是指“五年規劃”中規定的減排目標、任務和措施，嚴格地講，應該稱“規劃中的節能指標和主要污染物減排指標的實施的制度”，簡稱節能減排制度。

②例如，中國共產黨第十七次全國代表大會于2007年10月15日在北京召開，胡錦濤代表第十六屆中央委員會向大會作了題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》的報告，該報告包括“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。回圈經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境品質明顯改善”、“建設資源節約型、環境友好型社會”、“加強能源資源節約和生態環境保護”、“堅持節約資源和保護環境的基本國策”、“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制。落實節能減排工作責任制。開發和推廣節約、替代、回圈利用和治理污染的先進適用技術，發展清潔能源和可再生能源，保護土地和水資源，建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率”等節能減排的內容。

③如2011年中央一號檔《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》(2010年12月31日)有節能減排的內容；2012年中央一號檔《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》（2012年2月1日）有農村環保、防治水源污染的內容。

④《中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（2010年12月31日）強調：“合理開發水能資源。在保護生態和農民利益前提下，加快水能資源開發利用。統籌兼顧防洪、灌溉、供水、發電、航運等功能，科學制定規劃，積極發展水電，加強水能資源管理，規范開發許可，強化水電安全監管。大力發展農村水電，積極開展水電新農村電氣化縣建設和小水電代燃料生態保護工程建設，搞好農村水電配套電網改造工程建設”；“確立水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據，明確責任，落實措施。對排污量已超出水功能區限制排污總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口”。

⑤例如，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準）和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（2010年10月18日中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過）都含有節能減排的內容。一、 節能減排制度①有堅實的

法律依據和政策基礎（一） 目前中國大部分能源法律、污染防治法律、自然資源保護法律和其他相關法律都有關于節能減排的法律規定

有關節能的法律規定以《節約能源法》（2007年）最為全面系統，有關減排的法律規定以《海洋環境保護法》（1999年修訂）、《大氣污染防治法》（2000年修訂）和《水污染防治法》（2008年修訂）等較為突出，兼有節能和減排的法律規定以《清潔生產促進法》（2012年修訂）和《循環經濟促進法》（2008年8月29日通過）較為明顯，這些法律規定為節能減排制度提供了法律根據，奠定了牢固的法律基礎。

（二） 作為執政黨和領導核心的中國共產黨的政策檔，常有關于節能減排的內容

目前中共中央已經制定一系列黨的政策文件，如中國共產黨歷次全國代表大會上通過的報告和決議②，中國共產黨從1982年以來一年一度的中央一號檔③，中共中央和國務院聯合發布的一些決定④，以及其他黨的政策檔⑤，這些政策檔為節能減排制度提供了執政黨的政策根據，奠定了堅實的政策基礎。

（三） 節能減排制度有一套專門的規范性檔

中國的節能減排制度，不僅有原則性法律規定和政策指導，還有一套專門的規范性檔。主要的規范性檔有：《國務院關于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（2006年8月5日），《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》（2006年8月5日）；《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》（2006年9月17日），《“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃》（2006年9月17日）；《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發布），《節能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）；《國務院關于成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的通知》（2007年6月12日）；《節能減排全民行動實施方案》（2007年8月28日）；《關于發布〈節能減排全民科技行動方案〉的通知》（2007年9月29日），《節能減排全民科技行動方案》（2007年9月29日）；《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》（2007年11月17日），《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》（2007年11月17日）；《節能減排授信工作指導意見》（2007年11月23日）；《2009年節能減排工作安排》（2009年7月19日）；《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》（2010年3月26日）；《交通運輸節能減排專項資金管理暫行辦法》（2011年6月20日）；《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日），《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）；《國務院關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》（2011年12月1日），《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年12月1日）。

《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）和《節能減排綜合性工作方案》是將“十一五”規劃期間節能減排工作制度化的一個主要規范性檔，全面規定了“十一五”規劃期間的節能減排的具體目標、重點領域及政策措施，對“十一五”時期開展節能減排工作發揮了重要作用。

《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）和《“十二五”節能減排綜合性工作方案》是將“十二五”規劃期間節能減排工作制度化的一個主要規范性檔，它們全面、具體地規定了“十二五年”規劃期間的節能減排的目標、任務和措施。

二、 節能減排制度有很高的

權威和很強的效力（一） 節能減排指針是硬任務、硬指針、約束性指標

節能減排工作要通過節能減排指標的實現來體現和檢驗，節能減排制度的權威和效力也集中地體現在節能減排指標的約束力上。在《第十一個五年規劃綱要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準）的22個經濟社會發展主要指標中有８個是約束性的，在這８大約束性指標中有5個是環境資源保護方面的指標，即：該規劃明確規定從2005年至2010年，“單位國內生產總值能源消耗降低20%左右，單位工業增加值用水量降低30%，農業灌溉用水有效利用系數提高到0.5”，“主要污染物排放總量減少10%，森林覆蓋率達到20%”。《第十一個五年規劃綱要（2006—2010年）》明確規定，“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核。約束性指標要分解落實到有關部門，其中耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區、直轄市”。所謂法律效力是指約束性指標靠國家法律和國家力量加以保障的效力，政府要確保實現，否則要承擔法律責任，與一般的規劃要求和道德承諾有極大不同。《第十二個五年(2011—2015年)規劃綱要》（2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準）綜合規定，到2015年，我國單位國內生產總值能源消耗降低16%，單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%；主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%；森林覆蓋率提高到21.66%，森林蓄積量增加6億立方米。《第十二個五年(2011—2015年)規劃綱要》指出，“本規劃確定的約束性指標和公共服務領域的任務，是政府對人民群眾的承諾。主要約束性指標要分解落實到有關部門和各省、自治區、直轄市。促進基本公共服務均等化的任務，要明確工作責任和進度，主要通過政府運用公共資源全力完成”。

不少規范性檔，如《國務院關于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（2006年8月5日）、《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》（2006年9月17日）、《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）、《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》（2007年11月17日）和《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）等都強調指出了規劃中約束性節能減排指標的重要性和嚴肅性，都強調嚴格執行這些約束性指標。將節能減排指標規定為具有法律效力的硬任務、硬指針、約束性指標，充分反映了節能減排制度的權威和效力。

（二） 節能減排工作由各級政府主要負責人負責，實行節能減排工作責任制和問責制

《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）強調，“建立健全節能減排工作責任制和問責制，一級抓一級，層層抓落實，形成強有力的工作格局。地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責，政府主要領導是第一責任人”。根據《國務院關于成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的通知》（2007年6月12日），節能減排工作領導小組組長由國務院總理溫家寶擔任，這是相當有權威的。《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日），強調“進一步落實地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責、政府主要領導是第一責任人的工作要求”；“發展改革委負責承擔國務院節能減排工作領導小組的具體工作，切實加強節能減排工作的綜合協調，組織推動節能降耗工作；環境保護部為主承擔污染減排方面的工作；統計局負責加強能源統計和監測工作；其他各有關部門要切實履行職責，密切協調配合。”將節能減排工作規定為在中央由國務院總理負責，在地方由地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責，政府主要領導是第一責任人，這從一個側面反映了節能減排制度的權威和效力。

（三） 節能減排制度強調嚴格執法和監督管理

一項法律制度是否具有權威和效力，最終需要嚴格的執法和監督管理來體現。現行節能減排制度之所以具有權威和效力，其中一個重要原因是其有嚴格的執法和監督管理來予以保障。《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日）強調，“要把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行一票否決制。要加大執法和處罰力度，公開嚴肅查處一批嚴重違反國家節能管理和環境保護法律法規的典型案件，依法追究有關人員和領導者的責任，起到警醒教育作用，形成強大聲勢”；“企業必須嚴格遵守節能和環保法律法規及標準，落實目標責任，強化管理措施，自覺節能減排”；“對未按規定建設和運行污染減排設施的企業和單位，公開通報，限期整改，對惡意排污的行為實行重罰，追究領導和直接責任人員的責任，構成犯罪的依法移送司法機關”。《節能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）規定，“嚴格節能減排執法監督檢查。國務院有關部門和地方人民政府每年都要組織開展節能減排專項檢查和監察行動，嚴肅查處各類違法違規行為。加強對重點耗能企業和污染源的日常監督檢查，對違反節能環保法律法規的單位公開曝光，依法查處，對重點案件掛牌督辦。強化上市公司節能環保核查工作。開設節能環保違法行為和事件舉報電話和網站，充分發揮社會公眾監督作用。建立節能環保執法責任追究制度，對行政不作為、執法不力、徇私枉法、權錢交易等行為，依法追究有關主管部門和執法機構負責人的責任”。《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強調，“要全面加強對節能減排工作的組織領導，狠抓監督檢查，嚴格考核問責。”《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）；“國務院每年組織開展省級人民政府節能減排目標責任評價考核，考核結果向社會公告。強化考核結果運用，將節能減排目標完成情況和政策措施落實情況作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，納入政府績效和國有企業業績管理，實行問責制和‘一票否決制，并對成績突出的地區、單位和個人給予表彰獎勵”。把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，建立政府節能減排工作問責制，實行“一票否決”制，這使得節能減排制度具有極大震懾力2007年，環保部上報的《污染減排統計監測考核辦法》在各部委會簽時，中組部提出要把減排目標完成情況納入到地方政府領導干部政績考核評價體系中，上報到國務院后，又增加了“問責制”和“一票否決制”的處罰規定。這意味著減排指標的完成與否直接關系到地方政府官員的環保政績和烏紗帽。。

（四） 節能減排制度已有較好的效果

一項法律制度是否真有權威和效力，最終由其實施效果決定。由于節能減排制度的健全，在“十一五”時期，各地區、各部門把節能減排作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式、推動科學發展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效。全國單位國內生產總值能耗降低19.1%，二氧化硫、化學需氧量排放總量分別下降14.29%和12.45%；與2005年相比，中國4年來新增煤炭消費量近10億噸，GDP和城鎮人口持續增長，但重點城市空氣環境中SO2濃度卻下降了1/3，主要監測斷面水體COD濃度也下降了1/3；基本實現了“十一五”規劃綱要確定的約束性目標，扭轉了“十五”后期單位國內生產總值能耗和主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐，為應對全球氣候變化作出了重要貢獻，也為實現“十二五”節能減排目標奠定了堅實基礎。

現在，很多政府領導不僅會算GDP，也會算節能減排量。節能減排已經成為各級人民政府領導干部的目標，節能減排制度取得了一定的效果。

三、 節能減排制度的內容全面、

具體，有很強的可操作性（一） 節能減排制度重點突出，控制管理對象明確

節能減排制度考核的指標、控制的污染物十分明確而簡單。例如，《節能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）明確規定的節能減排的目標任務是：“到２０１０年，萬元國內生產總值能耗由２００５年的１．２２噸標準煤下降到１噸標準煤以下，降低２０％左右；單位工業增加值用水量降低３０％。‘十一五期間，主要污染物排放總量減少１０％，到２０１０年，二氧化硫排放量由２００５年的２ ５４９萬噸減少到２ ２９５萬噸，化學需氧量（ＣＯＤ）由１ ４１４萬噸減少到１ ２７３萬噸；全國設市城市污水處理率不低于７０％，工業固體廢物綜合利用率達到６０％以上”。《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）規定：到2015年，全國萬元國內生產總值能耗下降到0.869噸標準煤（按2005年價格計算），比2010年的1.034噸標準煤下降16%，比2005年的1.276噸標準煤下降32%；“十二五”期間，實現節約能源6.7億噸標準煤；2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2 347.6萬噸、2 086.4萬噸，比2010年的2 551.7萬噸、2 267.8萬噸分別下降8%；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238.0萬噸、2 046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2 273.6萬噸分別下降10%。

綜上所述，在“十一五”和“十二五”期間，節能減排制度中的節能指標是指各地區“單位生產總值（萬元國內生產總值）能源消耗降低指標”；節能減排制度中的主要污染物在“十一五”規劃期間是指化學需氧量和二氧化硫；在“十二五”規劃期間是指化學需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物，即增加了氨氮和氮氧化物另外，《國務院關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》還要求，在“十二五”規劃期間，“要圍繞到2015年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%的目標，大力開展節能降耗”，“確保完成”十二五“控制溫室氣體排放目標”；《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年12月1日印發）明確要求，“大幅度降低單位國內生產總值二氧化碳排放，到2015年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%”。還要求，“控制非能源活動二氧化碳排放和甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體排放取得成效”；這樣，主要溫室氣體或主要污染物的范圍就擴大到甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體。。

（二） 節能減排制度對管理的事務、進行的工作、采取的措施規定得全面而具體

例如，《節能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）規定了有關節能減排的9大類43項措施。《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（2011年8月31日）規定了如下節能減排的11類共48項措施：合理分解節能減排指標，健全節能減排統計、監測和考核體系，加強目標責任評價考核，抑制高耗能、高排放行業過快增長，加快淘汰落后產能，推動傳統產業改造升級，調整能源結構，實施節能重點工程，實施污染物減排重點工程，實施循環經濟重點工程，多渠道籌措節能減排資金，合理控制能源消費總量，強化重點用能單位節能管理，加強工業節能減排，推動建筑節能，推進交通運輸節能減排，促進農業和農村節能減排，推動商業和民用節能，加強公共機構節能減排，加強對發展循環經濟的宏觀指導，全面推行清潔生產，推進資源綜合利用，加快資源再生利用產業化，推進節水型社會建設，加快節能減排共性和關鍵技術研發，加大節能減排技術產業化示范，加快節能減排技術推廣應用，推進價格和環保收費改革，完善財政激勵政策，健全稅收支持政策，強化金融支持力度，健全節能環保法律法規，嚴格節能評估審查和環境影響評價制度，加強重點污染源和治理設施運行監管，加強節能減排執法監督，加大能效標識和節能環保產品認證實施力度，建立“領跑者”標準制度，加強節能發電調度和電力需求側管理，加快推行合同能源管理，推進排污權和碳排放權交易試點，推行污染治理設施建設運行特許經營，加快節能環保標準體系建設，強化節能減排管理能力建設，加強節能減排宣傳教育，深入開展節能減排全民行動，政府機關帶頭節能減排。這些措施既全面又具體，有較強的可執行性和可操作性。

（三） 節能減排制度對考核管理對象的考核管理辦法和措施規定得具體而周到

例如，《節能減排綜合性工作方案》（2007年5月23日）強調，建立和完善節能減排指標體系、監測體系和考核體系。對全部耗能單位和污染源進行調查摸底。建立健全涵蓋全社會的能源生產、流通、消費、區域間流入流出及利用效率的統計指標體系和調查體系，實施全國和地區單位ＧＤＰ能耗指針季度核算制度。建立并完善年耗能萬噸標準煤以上企業能耗統計數據網上直報系統。加強能源統計巡查，對能源統計資料進行監測。制訂并實施主要污染物排放統計和監測辦法，改進統計方法，完善統計和監測制度。建立并完善污染物排放數據網上直報系統和減排措施調度制度，對國家監控重點污染源實施聯網在線自動監控，構建污染物排放三級立體監測體系，向社會公告重點監控企業年度污染物排放資料。繼續做好單位ＧＤＰ能耗、主要污染物排放量和工業增加值用水量指標公報工作。

《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》（2007年11月17日）轉發了《單位GDP能耗統計指針體系實施方案》、《單位GDP能耗監測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》等“三個方案”和《主要污染物總量減排統計辦法》、《主要污染物總量減排監測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》等“三個辦法”。這6個經國務院批準，由發展改革委、統計局和環保總局分別會同有關部門制訂的部委規章分別構成了節能減排制度中單位GDP能耗統計制度、單位GDP能耗監測制度、單位GDP能耗考核制度、主要污染物總量減排統計制度、主要污染物總量減排監測制度、主要污染物總量減排考核制度等6項子制度。由于上述規定具體而周到，從而建立了科學、完整、統一的節能減排統計、監測和考核體系，構成了結構嚴密的節能減排制度體系，從而將節能減排工作上升到法律規范化、正規化、制度化、程序化的高度。

（四） 各管理部門分工明確，相互銜接較好

為了切實加強對節能減排工作的領導和協調，2007年6月，國務院成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，溫家寶總理擔任該工作組組長，成員由國務院20多個部、委、辦、直屬局的主要領導擔任。《國務院關于成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的通知》（2007年6月12日）明確指出，“國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組（以下簡稱領導小組），對外視工作需要可稱國家應對氣候變化領導小組或國務院節能減排工作領導小組（一個機構、兩塊牌子），作為國家應對氣候變化和節能減排工作的議事協調機構。領導小組的主要任務是：研究制訂國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，統一部署應對氣候變化工作，研究審議國際合作和談判對案，協調解決應對氣候變化工作中的重大問題；組織貫徹落實國務院有關節能減排工作的方針政策，統一部署節能減排工作，研究審議重大政策建議，協調解決工作中的重大問題”。這種領導體制，不僅將應對氣候變化與節能減排這兩項工作有機地聯結起來，而且也將國務院各有關職能部門緊密地聯結在一起。

有關節能減排的其他規范性檔，對有關行政管理部門的職責分工和相互銜接作了明確規定。例如，《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發布）規定，“省級人民政府每年要向國務院報告節能減排目標責任的履行情況。國務院每年向全國人民代表大會報告節能減排的進展情況，在‘十一五期末報告五年兩個指標的總體完成情況。地方各級人民政府每年也要向同級人民代表大會報告節能減排工作，自覺接受監督”；“為加強對節能減排工作的組織領導，國務院成立節能減排工作領導小組。領導小組的主要任務是，部署節能減排工作，協調解決工作中的重大問題。領導小組辦公室設在發展改革委，負責承擔領導小組的日常工作，其中有關污染減排方面的工作由環保總局負責。地方各級人民政府也要切實加強對本地區節能減排工作的組織領導”。《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強調，“進一步落實地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責、政府主要領導是第一責任人的工作要求”；“要全面加強對節能減排工作的組織領導”，“發展改革委員會負責承擔國務院節能減排工作領導小組的具體工作，切實加強節能減排工作的綜合協調，組織推動節能降耗工作；環境保護部為主承擔污染減排方面的工作；統計局負責加強能源統計和監測工作；其他各有關部門要切實履行職責，密切協調配合。各省級人民政府要立即部署本地區‘十二五節能減排工作，進一步明確相關部門責任、分工和進度要求”。

四、 節能減排制度是一項創新性的制度

中國現行的節能減排制度的特色可概括為如下方面：第一，在傳統部門法律體系中，節能和減排分別屬于能源法和污染防治法這兩個不同的法律部門，但大陸推行的節能減排制度卻將節能和減排、能源法和污染防治法緊密地結合在一起。第二，在傳統的國家政策與國家法律二分的體系中，國家規劃指標和國家法律規定分別屬于國家政策和國家法律這兩個不同的領域，但大陸推行的節能減排制度卻將國家規劃中的節能減排指標與國家法律有關節能減排的規定緊密地結合在一起。第三，在傳統的法律制度與非法律制度二分的規范論中，有關節能減排的法律規范與協議、章程、道德等非法律規范分別屬于法律制度與非法律制度這兩種不同的制度體系，但大陸推行的節能減排制度卻將有關節能減排的法律制度與非法律制度緊密地結合在一起。第四，在對行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制的作用和適用范圍的無休止的爭論中，運用“政府這只看得見的手”、“市場這只看不見的手”和“另一只看不見的手”調整節能減排活動分別屬于行政調整、市場調整和社會調整這三種截然不同的調整機制，但大陸推行的節能減排制度卻將這三種不同的調整機制、三只不同的手巧妙地結合在一起。下面主要從治理和善治角度分析該制度的特點。

從當代治理（governance）和善治(good go瞯ernance)理論角度講，目前中國實行的、旨在實現“五年規劃”中規定的節能減排指標的節能減排制度是一種以法律制度為主的、加上其他非法律制度的混合型制度。“節能減排制度”與“節能減排法律制度”的主要區別，是制度內涵的擴大。制度是一系列被制定出來的、具有共同目標和規則、守法程序和行為道德倫理規范的集合，它包括相關的法律規范、行政規范、政策規范、行為道德倫理規范等社會規范，也就是說制度包括法律制度、非法律制度和混合型制度等各種類型的制度，例如經濟學、社會學、政治學和管理學中的制度就不同于法學中的制度。非法律制度可以由政策規范、行政規范、紀律規范、行為道德倫理規范、自治規范、協議規范以及傳統、風俗、習慣、共識等非法律規范形成；法律制度主要由法律規范形成；而混合型制度往往以一種制度或規范為主、兼容其他制度或規范。非法律制度的法律約束力、強制力和程序性不強，它往往通過行政命令機制、市場機制和社會調整機制來維護；而法律制度則具有明顯的法律約束力、強制力和程序性。在一個依法行政的法治社會，人們傾向于將一般的、非法律的制度上升為法律制度；但是，由于制度所規范和調整的對象（活動、工作或事務）的多樣性和其他原因，有些活動、工作或事務并不適于法律制度化；從治理的角度看，許多有效的制度往往由各種規范組成，而不僅僅依靠某種單一的規范。因此，在一個國家或社會存在法律制度、非法律制度和混合型制度等各種類型的制度是正常現象，或者說“制度”有其存在的必要性、正當性和優越性。目前中國的“節能減排制度”是一種以法律制度為主的、加上其他非法律制度的混合型制度，這種混合型制度中的某些規范還沒有達到“法律規范化”的程度，但它有其存在的理由、原因、基礎、功能和作用。將現行的節能減排制度上升為純粹的、完全的法律制度，還是保留其現狀，是一個存在爭論的問題。筆者認為，以法律規范為主、兼采其他規范的節能減排制度，是一種管理制度創新，是治理理論在節能減排領域的體現，是在現行體制下推動節能減排工作的適宜制度；但這并不妨礙將某些節能減排的其他規范在條件成熟時及時上升為法律規范。

治理和善治理論是有關治理和善治的主張、觀念、原則、特點、作用和實施途徑的總稱，是有關治理公共事務的道理、方法、邏輯、管理規則、治理機制和治理方式的總和，是21世紀國際社會科學的前沿理論之一，目前已經成為當代中國公共管理研究領域的核心范疇。根據全球治理委員會于1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”［1］193。 治理雖然需要權威，但這個權威并不一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機構與私人機構的合作，行政部門的管理與根據市場原則的管理的合作，強制與自愿的合作。理想的治理機制稱為“善治”（或良治，good governance）。善治的要素是：正當性（legitimacy），透明性（transparency，要求公開的信息），責任性（accountability，常見的中文翻譯是社會責任、公信度、公信力），法治（rule of law），效益（effectiveness），回應（responsiveness），協調性（harmony）等。當代善治的基本模式是綜合運用政府調整機制、市場調整機制和社會調整機制這三種機制，綜合發揮政府即行政、企業即市場、公眾即社會的協同作用，來治理或管理公共事務。其中社會調整機制［2-3］又稱非行政非市場調整機制、治理機制、第三種調整機制，主要通過利益相關人的協商、社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場方式進行調整。它與傳統的第一種調整機制（行政機制）和第二種調整機制（市場機制）不同，以非營利、非統治手段的治理為特征，以各種公共的和私人的以及個人和機構的合作和協調為特征，重視公眾或市民社會（civil society）即非政府非營利組織的作用非政府非營利組織（Non睪overnmental、Non睵rofit Organizations），又稱民間組織（civil organizations ）、公民社會組織（civil society organizations,CSOs）、獨立部門（Independent Sector）、第三領域、第三部門（the third sector）。。第三種調整機制的主體部分是建立在合作和協商基礎上的協議手段（EAs）、環境公開（又稱綠色公開，GPs）手段和公眾參與手段。這種手段反映了政府、企業和公眾共同承擔防治環境資源問題、保護環境資源的責任的趨勢，目前大多數國家已廣泛采用此手段，有人預計此手段將成為21世紀各國環境資源政策的重要組成部分。

目前中國推行的節能減排制度則是“善治”和“社會管理創新”的體現和成果。我國在構建節能減排制度時，沒有采用單純的或單一的調整機制、調整手段和法律制度模式，而是采取了包括“政府管理、市場調節、社會調整”社會調整機制又稱非行政非市場調整機制、治理機制、第三種調整機制，主要以利益相關人的協商、社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場方式進行調整。它與傳統的第一種調整機制（行政機制）和第二種調整機制（市場機制）不同，它以非營利、非統治手段的治理為特征，以各種公共的和私人的以及個人和機構的合作和協調為特征，重視公民社會或市民社會（civil society）即非政府非營利組織的作用。第三種調整機制的主體部分是建立在合作和協商基礎上的協定手段（EAs）、環境公開（又稱綠色公開，GPs）手段和公眾參與手段。這三種調整機制在內的多種調整機制、綜合調整機制，重視綜合運用政府這只“看得見的手”、市場這只“看不見的手”和自主治理這“另一只看不見的手”。節能減排的綜合調整機制和善治理論反映了政府、企業和公眾共同承擔節能減排責任的趨勢是治道變革和社會管理創新在環保能源領域的具體體現。例如，《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（2007年5月23日發布）要求，“發揮政府主導作用”，“強化企業主體責任”，“要加強機關單位、公民等各類社會主體的責任，促使公民自覺履行節能和環保義務，形成以政府為主導、企業為主體、全社會共同推進的節能減排工作格局”。為貫徹落實《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》的精神，進一步動員全社會積極參與節能減排和應對氣候變化工作，形成以政府為主導、企業為主體、全社會共同推進的節能減排工作格局，國家發展改革委員會同中宣部、教育部、科技部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國科協、解放軍總后勤部、全國人大常委會辦公廳、全國政協辦公廳、財政部、國資委、環保總局、中央文明辦、國管局和中直管理局制定了《節能減排全民行動實施方案》（2007年8月28日），在全國范圍內組織開展“節能減排全民行動”，包括家庭小區行動、青少年行動、企業行動、學校行動、軍營行動、政府機構行動、科技行動、科普行動、媒體行動等9個專項行動，形成政府推動、企業實施、全社會共同參與的節能減排的工作機制。特別值得注意的是，該方案為了動員家庭、小區、青少年、工青婦組織、學校、企業、軍隊、政府機構、科技工作者和媒體等各種力量參與節能減排，提出了如下非法律規范性的節能減排的途徑和措施：評選1 000戶“節能環保家庭”；創建500個“節能減排家庭行動”示范小區；“在青少年中大力提倡崇尚節儉、合理消費、綠色消費等理念，養成節約、環保的消費方式和生活習慣”；“在廣大職工中積極倡導節約型的生產方式和消費方式，節約一度電、一滴水、一滴油、一張紙，自覺養成節能環保的好習慣”；“營造節能減排校園文化，使學生養成良好的節能環保意識和行為習慣”；“引導中小學生、幼兒從小樹立節能環保的觀念，關注生活中的節約方式，學習和尋找節能的竅門和方法”； “制定出臺相關節能產品目錄和經濟技術指針，規范節能技術產品的推廣運用。修訂制訂水、電、氣（暖）、油、煤等各類實物消耗標準，修訂會議、接待、辦公等消耗限額和營房住用限額，以及各類設施建設標準。建立能夠反映資源消耗、節約與管理水平的統計、考評和獎懲制度”；“政府機構工作人員要帶頭增強資源憂患意識、節約意識和責任意識，從自身做起，從點滴做起，形成崇尚節儉、合理消費的機關文化，為全民節能減排發揮表率作用”；“發布公民節能減排量化指標體系。制訂6大類36項全民節能減排潛力量化指標，直觀反映老百姓的衣、食、住、行、用等日常生活細節中的節能減排潛力，方便公眾了解日常生活節能減排行動效果，提高公眾的節能減排意識和能力，激發公民節能減排的潛力和積極性”；“研究制定科學、可行的節能減排成效評估辦法，科學客觀地開展節能減排成效評估工作。開設節能違法行為和事件舉報網上信箱，暢通信息管道，便于百姓反映意見，提出建議，充分發揮社會公眾監督作用，建立有效的節能減排公眾監督機制”；“靈活運用各種宣傳方式，營造輿論氛圍，達到動員和組織全社會投入節能減排行動的目的”；“及時報道宣傳各行各業節能減排的先進典型，普及節能減排知識，宣傳動員全民參與和共同行動，大力弘揚‘節約光榮，浪費可恥的社會風尚”；等等。《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（2011年8月31日）強調，“進一步形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作格局。要切實發揮政府主導作用，綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段”，“要進一步明確企業的節能減排主體責任，嚴格執行節能環保法律法規和標準，細化和完善管理措施”，“要進一步發揮市場機制作用，加大節能減排市場化機制推廣力度，真正把節能減排轉化為企業和各類社會主體的內在要求。要進一步增強全體公民的資源節約和環境保護意識，深入推進節能減排全民行動，形成全社會共同參與、共同促進節能減排的良好氛圍”。綜上所述可知，節能減排制度是一項綜合運用行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制的制度，是一項以政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的制度，是一項包括法律（包括法律、法規、規章）規范、行政命令（包括行政決定、決議、通知、意見工作方案等）、政策規范（包括執政黨的政策文件和政府組織的政策文件）、紀律規范（包括各種組織和企業事業單位的內部規章）社會道德規范、合作協商規范、節能減排責任書和協議書等多種行為規范的制度。

另外，檢查和評價節能減排工作成效的一個重要環節是統計和考核，節能減排活動能否制度化的關鍵也是節能減排指標實施情況的統計和考核，目前中國實施的節能減排制度取得了重要突破。從各國推動節能減排的制度和措施看，它們最感頭痛、傾注全力并且長期難以解決的問題是節能減排指標的原始分配；因為節能減排指標的確立、分配和實施基本屬于總量控制范疇，而節能減排總量的確立、分配和考核又涉及公開、公平、公正、正義等基本原則，將節能減排指標的完成情況作為考核各級政府、各企業事業單位及其負責人的依據，存在許多難以克服的技術上的障礙、管理上的困難和其他具體問題。中國在設計節能減排制度時，既沒有停留在有關節能減排總量原始分配這個棘手問題上，也沒有被具體的技術障礙和管理困難所折服，而是采取了“淡化基數、算清增量、核實減量”的減排指標考核統計體系。實踐證明，這套體系是中國環保人的創新成果，富有中國特色，其他國家并無先例。這套體系的核心原則是“淡化基數、算清增量、核實減量”。例如在“十一五”規劃期間節能減排指標的考核統計中，基數即2005年各省的排放量，是由地方政府上報的，而負責節能減排指標考核的主管行政部門考慮的是變化的增量，故而基數不再重要，被稱為“淡化基數”。與過去由地方政府上報的減排資料相比，新的考核體系主要是以環保部門為主體來計算、核實數據。這個資料是環保總局根據國家統計局的燃煤消費量等資料“算”出來的，不是由地方政府上報的。這就是“算清增量”。例如，COD的源頭分為工業生產和居民生活。要計算這兩類COD排放量，只要找到GDP的增量和城鎮化率的增量即可；SO2的增量則由各省的燃煤增加量來確定。在一段時間內，單位GDP產生的工業COD的排放量是一定的，這就是“排放強度”；隨著城鎮化率的提高，每增加一個城鎮人口，產生的生活COD的排放量也是一定的，這被稱為“COD產生系數”。

過去，對于地方官員來說，GDP越高越好，城鎮化率也是越高越好，這兩個數字標志著官員的政績。但新的統計和考核辦法讓“GDP”和“城鎮化率”背上了“COD”。如果你為了政績，虛報GDP和城鎮化率的話，那你就要承擔由此帶來的COD的虛漲。地方政府報的GDP越高，COD的新增量就越高，需要承擔的減排任務就越重。因此，COD能有效擠去GDP虛高的泡沫。

計算出COD和SO2的增量具體的計算公式是：工業新增COD排放量=該省GDP增量ד排放強度”；生活新增COD排放量=該省城鎮人口增量דCOD產生系數”；新增SO₂排放量=各省燃煤增加量×硫份×固定的轉換系數。僅是減排指標考核統計體系的一部分。“十一五”減排目標是在消化五年新增排放量的基礎上，再在2005年的基數上下降10%。自2006年起，地方政府每年的GDP都會上升，燃煤量也會上升，環保部門就會通過相應指標算出污染物的新增量。例如，某地區在2005年的SO2排放總量為100萬噸，到2010年底該地區共排放了130萬噸SO2，如果要求SO₂排放總量在2005年的基數上減少10％，該地區要減到90萬噸，實際上要減排近31%。也就是說，不僅要消化掉30萬噸新增排量，還要消化掉10萬噸存量，一共要減排40萬噸。對此，地方必須要通過一系列措施來減排。譬如，通過產業結構調整，關停了多少小火電，建設了多少脫硫設施等，這樣才能減少SO2排放40萬噸。這個“40萬噸”是由各地政府上報，國家環保部門和直屬的各環境保護督查中心逐一進行現場核實，此即“核準減量”。總的看來，這種節能減排指標的核算方法簡單易行、富于可操作性。

參考文獻：

［1］ 俞可平,等.中國公民社會的興起與治理的變遷［M］.北京：社會科學文獻出版社，2002.

［2］ 蔡守秋.第三種調整機制——從環境資源保護和環境資源法角度進行研究：上［J］.中國發展，2004（1）：29-36.

［3］ 蔡守秋.第三種調整機制——從環境資源保護和環境資源法角度進行研究：下［J］.中國發展，2004（2）：27-35.

（責任編輯 徐 丹）