碳交易立法的基本領域探討

李摯萍 程凌香

摘 要: 碳交易的特殊性決定了碳交易市場是一個完全由環境和能源法律政策促生的外部性產品市場，其持續生存也與法律政策的導向及執行情況關系極為密切。對碳交易制度有影響的宏觀法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依據以及規范碳交易有序進行的交易規則等都直接關系到國內碳交易體系的建立和發展。全面認識、分析和解決這些問題，對我國建立碳交易體系至關重要。

關鍵詞: 碳交易市場； 法律問題； 對策

中圖分類號： DF468.3 文獻標識碼： A文章編號： 1671-6604(2012)03-0022-08

基金項目： 國家社會科學基金項目（11BFX080）

作者簡介： 李摯萍，教授、博士生導師，管理學博士，從事環境資源法研究；程凌香，博士研究生，從事環境資源法研究。2010年中國政府提出了國內溫室氣體減排的目標，并在2011年德班氣候變化大會上承諾愿意有條件接受2020年后的量化減排協議[1]，這將使中國面臨前所未有的減排壓力，建立國內碳交易機制和市場迫在眉睫。影響碳市場未來的因素很多，其中最具決定性的是應對氣候變化國際合作框架約定和各國的相關法律法規。與碳交易相關的法律政策包括三個層面：對碳交易制度有影響的宏觀法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依據、規范碳交易有序進行的交易規則。這里之所以將法律法規和政策作為一個整體來談，首先是因為基于政治原因，制訂相關法律法規的難度大，許多國家的氣候變化和溫室氣體減排戰略的行動計劃首先體現在國家和地方的政策之中；其次是由于碳交易在各國都是新生事物，通過靈活性較強的政策先行調整有助于逐步完善碳交易的規則體系。本文主要從以上三個層面分析碳交易相關立法政策的現狀、中國存在的差距及需要努力的方向。

一、 對碳交易制度有影響的宏觀法律政策

（一） 國際層面的法律基礎

目前，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC,以下簡稱《公約》）以及《京都議定書》（Kyoto Protocol,以下簡稱《議定書》）是各國氣候變化立法的主要國際法依據。

1992年6月在巴西里約熱內盧參加聯合國環境與發展大會的155個國家簽署了《公約》，其第2條提出的目標是“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上，這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅并使經濟能夠可持續地進行的時間范圍內實現”。第3條明確規定了共同但有區別的責任原則、風險預防及最低成本原則和可持續發展原則。根據共同但有區別的責任原則，《公約》在規定所有締約方應承擔的義務的同時，為附件一國家即發達國家締約方規定了不同的義務。同時，《公約》第一次采用了“共同執行”的條款，指出通過國際合作完成溫室氣體減排義務的方式，這也被視為議定書中“三大交易機制”的起源。

1997年12月11日，在日本東京召開的《公約》第三次締約方會議通過了具有里程碑意義的《議定書》，其對碳市場的主要貢獻體現在三個方面，一是明確了市場機制對于應對氣候變化、實現全球高效減排的重要作用，刺激各國探索利用市場機制減少溫室氣體排放。目前世界上規模最大也堪稱最成功的歐盟碳排放交易體系和碳市場就是在這種情況下誕生的。二是制定了三種市場機制，即國際排放交易機制（International Emission Trading,簡稱IET）、聯合履約機制（Joint Implementation,簡稱JI）、清潔發展機制（Clean Development Mechanism,簡稱CDM）。三是為發達國家設定了具有法律約束力的減排量目標。這一具有法律約束力的規定迫使簽約國家將這份國際協定中的義務轉化為國內法律和義務，促進了國內碳市場的建立與發展。

（二） 國外的立法實踐及借鑒

為發展低碳經濟，實現減排目標，世界主要國家都建立了相應的制度保障和政策激勵機制。但因各國政治經濟體制、承擔的國際法律義務等的不同而使環境保護法律及制度設計各異。

歐盟是全球應對氣候變化行動的積極推動力量之一，為保證其成員國實現在議定書中承諾的減排目標，出臺了一系列促進溫室氣體減排的政策和法律，構成了歐盟范圍內的規范體系。歐盟委員會于1998年發布的《氣候變化:后京都時代的歐盟戰略》(Climate Change: Towards an EU Post睰yoto Strategy)[2]中首次提出“建立歐盟排放交易體系”的設想，并于2000年正式將排放交易體系作為履行議定書義務的可能措施寫入歐盟委員會《歐盟氣候變化計劃》(European Commission. European Climate Change Programme)[3]，在該框架下，歐盟及其成員國以及各利益相關集團都采取了一系列具有成本效益的減排措施，其中就包括建立歐盟排放交易體系和進行相關立法。同年在《歐盟溫室氣體排放交易綠皮書》(European Commission. Green Paper on GHG Emissions Trading within the European Union)[4]中，碳排放交易正式成為歐洲應對氣候變化政策的一個主要部分[5]106，綠皮書中提出排放交易“將是(歐洲)共同體履行(減排承諾)策略的一個基本和主要的部分”，描繪了覆蓋全歐盟的排放交易體系的大概輪廓，并建議該體系從2005年開始生效，以便共同體及其各成員國在2008年國際排放交易機制實行之前獲得經驗。

綠皮書發布后，排放交易制度在歐洲的地位被提升至前所未有的高度，2008年1月23日歐盟委員會提出了《氣候行動和可再生能源一攬子計劃》(Climate Action and Renewable Energy Package),同年12月17日獲歐盟議會正式批準。與以往政策相比，在關于排放交易方面該計劃表現出更為積極的新特點：一是從更加積極的層面擴大了歐盟排放交易體系；二是制定了符合公平效率原則的責任分擔機制；三是制定約束性可再生能源目標；四是制定了碳捕獲和封存(Carbon Capture and Storage,簡稱CCS)以及環境補貼的新規則。

以上法律政策不僅成功將碳排放權轉變為具有商業價值的商品，使歐盟站在了應對全球氣候變化制高點，促進了成員國國內碳排放交易體系的建立，增加了歐盟排放貿易體系中參與者的積極性，鼓勵各方低碳技術領域加大投資，引導其市場參與者選擇最為經濟的方式實現限制排放的目標并達到其減排標準，確保歐盟整體以最經濟的方式履行《議定書》的減排承諾，為其他國家和地區建立強制性減排交易體系和制度樹立了榜樣。

英國于2000年11月發布的《英國氣候變化方案》（UK Climate Change Programme,簡稱UK CCP）是英國實行碳減排交易的重要政策基礎,該方案的重要內容之一就是英國排放貿易機制（UK Emission Trading Scheme,簡稱UK ETS），這是世界上第一個跨部門的溫室氣體排放交易機制，詳細表明了英國如何實現在2008—2012年期間，將溫室氣體排放量在1990年水平之下減少12.5%的京都目標以及如何進一步實現到2010年將二氧化碳排放量在1990年水平之下減少20%的國內目標。最讓世人關注的是2008年《氣候變化法案》(Climate Change Act 2008)的出臺，使英國成為世界上第一個為減少溫室氣體排放、適應氣候變化而建立具有法律約束性長期目標的國家[6]30。該法案設定了一個全國性的具有法律約束力的中長期目標：以1990年為基準，英國的溫室氣體的排放到2020年要減少34%，到2050年減少80%，同時就管理和應對氣候變化提出了新的建議和措施。2010年4月頒布了《能源法案》(Energy Act 2010),引入了碳捕獲和封存激勵機制和強制性價格補貼政策，這些政策和法律是英國對國際社會限制溫室氣體排放的呼吁的回應，展示了英國致力于尋求解決氣候變化難題的決心，也為英國減排目標的實現提供了有效的保證。

美國雖然拒簽《京都議定書》，但近年來出臺了一系列的國會議案，如《清潔空氣法修正案》(The Clean Air Act Amendment of 1990)、《氣候管理和創新法案》(Climate Stewardship and Innovation Act of 2007)、《全球變暖污染控制法案》(Global Warming Pollution Reduction Act of 2007)、《氣候管理法》(Climate Stewardship Act of 2007)、《減緩全球變暖法案》(Global Warming Reduction Act of 2007)、《低碳經濟法案》(Low Carbon Economy Act of 2007)、《氣候安全法案》(Climate Security Act of 2007)、《美國電力法案》(American Power Act of 2010)等，這些法案通過為中長期溫室氣體排放量設定階段性減排的比率目標以及對各種減排措施進行規定，控制整個國家的溫室氣體排放。尤其是2007年10月提出的《安全氣候法案》(Safe Climate Act of 2007),包含對全部六種溫室氣體運用科技手段、經濟手段、外交手段進行非常綜合的管理控制，為聯邦層面的碳市場機制的建立奠定了一定的法律政策基礎[7]。

（三） 中國的現狀及努力方向

我國與碳排放交易相關的宏觀法律政策已基本具備。2007年6月4日經國務院批準正式頒布實施的《中國應對氣候變化國家方案》是我國第一部應對氣候變化的全面的政策性文件，也是發展中國家頒布的第一部應對氣候變化的國家方案。此方案對今后我國要采取的舉措和達到的目標進行了全面的安排和部署，可以說是我國應對氣候變化的綱領性文件。2011年我國出臺一系列建立碳排放交易市場的政策支持力度更是前所未有，3月發布的《國民經濟與社會發展“十二五”規劃綱要》中明確提出，探索建立低碳產品標準、標識和認證制度，建立完善溫室氣體排放統計核算制度，逐步建立碳排放交易市場；8月頒布《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，提出要推進排污權和碳排放權交易試點，完善主要污染物排污權有償使用和交易試點，建立健全排污權交易市場，研究制訂排污權有償使用和交易試點的指導意見。開展碳排放交易試點，建立自愿減排機制，推進碳排放權交易市場建設；11月國務院新聞辦公室發布《中國應對氣候變化的政策與行動（2011）》白皮書，指出“十二五”期間，中國將重點從“逐步建立碳排放交易市場，包括逐步建立跨省區的碳排放權交易體系”等11個方面推進應對氣候變化的工作；11月17日國務院發布了《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》,要求推進環境稅費改革，開展排污權交易試點；12月先后發布了《國家環境保護“十二五”規劃》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，在規劃中提出要“健全排污權有償取得和使用制度，發展排污權交易市場”；要求“十二五”期間將探索建立碳排放交易市場，包括建立自愿減排交易機制、開展碳排放權交易試點、加強碳排放交易支撐體系建設等內容，對“十二五”期間開展節能減排和控制溫室氣體排放作出了全面部署。

此外，我國先后頒布或修訂的與氣候變化相關的法律中也確立了大量有利于溫室氣體排放控制的法律制度和措施，如《礦產資源法》(1996修訂)、《電力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《節約能源法》(2008修訂)、《可再生能源法》(2010修訂)、《循環經濟促進法》(2008)、《固 體廢物污染環境防治法》(2005修訂)、《大氣污染防治法》(2000修訂)、《清潔生產促進法》(2002)等。

從上述情況看，我國政府對碳交易、碳市場的理念和機制的認可度已有了極大的提高。但是從目前我國的實際情況來看，無論從政策基礎、法律框架還是市場監管等角度來看，碳市場的發展還缺乏實施的基礎，主要表現在：一是以政策為主導的規范體系缺乏權威性、確定性和可操作性。目前，中國的碳交易主要是依靠政府及其政策等單一的行政手段推進，市場機制十分缺乏。二是缺乏國家層面的氣候變化法。在中國溫室氣體是否為一種污染物定性未明，現有的污染物控制制度及措施、法律責任能否用于溫室氣體減排領域尚不清楚，溫室氣體的監管機構尚未明確；此外，目前的環境法律責任太輕，執法不到位等情況還較為普遍。這都表明我國還沒有形成較為完善的控制溫室氣體的法律制度體系，這也導致實行碳交易還存在較大的法律風險。

“十二五”期間，我國應積極推進氣候變化立法進程，以此作為統籌碳市場發展的重要法律基礎，完善應對氣候變化的法律法規，對國家應對氣候變化的體制、機構及其職責，國家應對氣候變化的戰略與規劃，減緩氣候變化的主要領域和制度措施，適應氣候變化的主要領域和制度措施，以及應對氣候變化、發展“低碳經濟的”技術創新等內容做出規定[8]，為我國碳市場機制的建立提供最基本的法律基礎。通過宏觀政策引導作用，利用稅收、信貸等經濟手段，引導排放企業的碳交易行為，保證碳交易市場的穩定運行。同時，還應制訂重點企業和項目合作的激勵措施，對新進入的企業，對積極減排、積極出售排放權的企業，應依據企業的生產技術及條件給予適當的有償分配激勵政策，完善碳交易市場競爭機制。在條件成熟時，修改環境保護法和大氣污染防治法，具體規定控制溫室氣候排放的措施、義務和法律責任。

二、 建立碳交易制度所直接

需要的法律依據（一） 國外的立法實踐和借鑒

碳商品主要依靠法律來決定它的可交易程度和交易規則，立法對碳市場的發展起到基礎和保障作用。美國區域溫室氣體行動(Regional Greenhouse Gas Initiative,簡稱RGGI)和芝加哥氣候交易所(Chicago Climate Exchange,簡稱CCX)的發展可以作為一個很好的例證。RGGI是美國第一個強制性、市場驅動的二氧化碳總量控制與交易的體系，也是全世界第一個拍賣幾乎全部配額而不是通過免費發放形式運作的碳排放交易體系，2009年RGGI啟動當年的交易額約為同期CCX交易額的三分之二，次年其交易額迅速增加了10 多倍，而CCX的交易額卻降低了84％，此時RGGI的交易額是同期CCX交易額的43倍多[9]。很顯然RGGI的發展比CCX要好得多。究其原因，RGGJ覆蓋州的10個州的政府在立法上采取了具體行動,而芝加哥交易所的碳交易缺乏聯邦和地方政府層面的立法支持，從而限制了它的發展，最終導致CCX在2010年12月31日結束了其開展整整八年的碳限額交易。

立法能夠有效抑制市場失靈和負外部性，因此，為了保護碳市場的健康發展，政府應該針對碳限制和碳交易制定相應的法律，規定明確的市場規則和控制目標。否則人們無法看到碳減排的政策走向及市場的長遠前景，嚴重影響他們加入市場的意愿和決心。目前,美國雖然還有美聯邦層面的碳交易法律法規，但各州先于聯邦出臺了碳交易法律法規，這些法案雖然只是區域性碳排放權交易法律體系，但是它們都致力于美國全國乃至全球范圍內的排放權交易，將諸法案與其他法案的接軌也考慮在內[10]。另外，從近年美國各項法案的內容來看，一系列對于排放配額的分配、拍賣、儲蓄、借用和交易以及減排信用額度的取得與使用等相關方面的規定均為碳交易機制提供了直接的法律依據。

歐盟2003年10月出臺的《在歐盟建立溫室氣體排放權交易機制指令》（Directive 2003/87/EC）是歐盟規范碳排放權交易的基礎性法律文件。指令為歐盟溫室氣體排放配額交易機制設計了基本原則和制度，規定了排放交易機制適用的范圍，溫室氣體排放許可的條件和內容，排放權批準、分配、轉讓、放棄和注銷的相關方法和程序，成為歐盟排放交易機制運行的最根本的法律保障。2004年，歐盟對該指令進行了修改，增添了將歐盟排放權交易機制與《京都議定書》的靈活機制連接的內容（被稱為“連接指令”），該指令的核心是承認《議定書》項目機制的信用額相當于歐盟排放交易機制的排放配額，允許歐盟排放交易機制內的企業使用項目機制的信用額以滿足其減排義務，從而搭建了歐盟排放交易體系與京都機制以及其他國家如日本和加拿大的排放交易機制的橋梁。2009年，歐洲委員會對排放權交易機制指令進行了再次修改，改善并擴大了現有的排放權交易機制的適用范圍，并將由在第一和第二交易階段所適用的成員國設定各國排放總量的方式轉為由歐盟委員會設定唯一的歐盟整體排放總量，同時規定從第三交易階段開始拍賣將逐步代替無償分配的方式。此外，在成員國國內法層面，國家分配方案(National Allocation Plan,NAP)則是保證歐盟排放交易體系運行的基本前提。

（二） 中國的現狀及努力方向

一個完整健康、高效的碳市場需要具備諸多條件：首先要明確設置碳排放總量，使碳排放配額成為一種稀缺資源。目前，國內還沒有明確的減排配額體系，即使確定排放總量，技術手段也難以確保碳排放額的公平分配，在諸如碳交易標的物的確定、排放源的監測核查等方面還有很多工作需要做。其次要建立專門的管理機構，對排放額度進行監督管理。同時還要建立獨立的第三方核證機構，形成較完善的統計、監測、核查體系和監管制度等，確保碳交易產品減排量的真實可信[11]。這些都需要用完善立法加以解決。

我國至今尚未出臺全國統一的關于碳交易的法律。對二氧化硫等大氣污染物實行總量控制制度、排污許可證制度等規定也都散見于《大氣污染防治法》及《水污染防治法》等單行法中，與之相配套的相關法律法規也不健全。我國目前唯一的碳排放交易方面的法律法規是2005年10月12日由國家發改委、科技部、外交部和財政部聯合發布的《清潔發展機制項目運行管理辦法》，但因只是一部針對CDM項目運行管理的部門規章，其法律位階較低，適用范圍有限，而且該辦法在清潔發展機制項目實施雙方的權利、法律責任和義務、技術轉讓、防止價格惡性競爭等方面都沒有明確規定。盡管這些年我國在二氧化硫排放交易試點過程中取得一定成功經驗，一些已經實施或者將要實施排污交易制度的地區在地方立法或者規章中對排污交易進行了不同程度的詳細規定，如《江蘇省電力行業二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》(2002)、《山東省電力行業二氧化硫排污權交易暫行管理辦法》(2007)、《湖北省主要污染物排污權交易試行辦法（草案）》(2008)、《浙江省排污權有償使用和交易試點工作暫行辦法》(2010)、《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理暫行辦法》(2010)等,但由于只是地方性法律法規，如果發生跨地區交易，則需要更高層次的法律來規范跨省或市之間的權利義務關系。

我國排污權交易實踐證明了法律保障的重要性。我國于2000年在修訂后的《大氣污染防治法》中將總量控制和排污許可證制度進行了法律確認，理論上具備了二氧化硫排放交易的政策基礎，然而相關實施細則在此后的十幾年一直未能出臺，得不到體系內的法律政策的支撐、輔助與配合，排污權交易在推行過程因孤立無援而收效不佳。

因此，我國推行碳交易制度必須立法先行：首先，應制訂一部囊括排放權交易基本問題的專門性法律，如《溫室氣體排放法》，其內容包括碳排放權的法律定義與屬性，碳排放權的許可、分配、交易、監測與管理、碳排放權交易的資格與范圍、碳排放權交易雙方和權利義務、碳權交易場所資格與管理、違反相關權利義務的法律責任及糾紛的解決等等。其次，出臺與之相關配套政策法規，主要是指行政法規層面對我國開展碳排放交易的管理規定，主要內容應當包括碳交易試點的區域范圍、行業部門、管理機構、運營機構與監督機構的設置、總量目標與配額分配、交易、監測與管理規則等。另外，還需要制訂一系列部門規章和規范性文件，對我國碳排放交易的具體操作進行規定，主要是對上述兩個方面法律規定的細化和補充[5]344。在推進碳交易市場過程中，不僅排放交易制度要立法，而且相關配套和支持政策也要立法，除了基本的法律法規條款之外，實施細則、法律解釋、部門規章、地方法規等也要盡快確立和頒布，否則有可能會出現與二氧化硫排放交易試點相同的問題。

三、 規范碳交易市場的法律

（一） 國外的立法實踐和借鑒

2008年英國在其制定的《關于碳抵消交易出售者的最佳行為指南草案》（Draft Code of Best Practice for Carbon Offset Providers）中，鼓勵低碳生產、生活，減少碳排放；避免碳排放的轉移；確保碳減排計劃持久；碳減排量在交易前需經過認證，且認證方法和程序必須透明；避免對碳排放進行重復計算等，其目的在于增加消費者對碳抵消交易及其在應對氣候變化方面作用的理解和消費者對碳抵消交易產品環保性及其價值的信心，向英國碳抵消負責部門提供產品質量及認證標準，發展并保持英國在全球碳市場乃至應對氣候變化領域的領導地位，并為全球碳交易市場提供強有力的政策基礎。

2008年由澳大利亞商業競爭與消費者委員會(Carbon Claims and the Trade Trade Practices Act)公布的《碳主張和交易實踐法》對企業碳主張規定了相關權利和義務，企業不能有誤導或欺騙行為，需要對其碳主張進行準確描述；在交易時，要對其減排量進行認證，保證其質量符合隨后出臺的《國家碳抵消標準》，同時明確了相關政府機構的職責[12]33。

在規范碳交易市場的交易行為中，碳交易所的行業規則至關重要。世界主要國家和地區交易所的規則集中體現在幾個方面：

一是交易主體資格的審核。無論是歐盟還是美國以及其他國家，對進入交易所的交易主體從申請者的行為能力、機構設置、準入標準、授權許可等方面都做了嚴格規定，并且交易所對申請者的排放情況、檢測報告和排放量報告的準確與可靠性負有復核權，只有符合這些規則的申請者才能成為交易所的會員 會員制是國外各大交易所的共同特點。歐洲氣候交易所根據參與目的不同將會員分為三類，分別是：以辦理自己的業務為主也為客戶辦理業務的普通參與者、僅辦理自己業務的貿易參與者和辦理自己的業務并為個人參與者辦理業務的個人參與者。芝加哥氣候交易所的會員也分三類：一類是基本會員，另一類是協作會員，還有一類是參與會員。英國對碳排放權交易的參與者則分為直接參與者、協議參與者、項目參與者和沒有減排目標和減排項目的個人和組織四類。。

二是注冊與交易平臺。注冊系統不僅承擔著排放配額的在線儲備功能，還負責記錄配額的持有、交易、排放及履約提交情況。注冊系統的效率、安全以及是否與交易平臺匹配是一個排放交易體系能否有效地發揮經濟功能的硬件基礎，也是衡量該排放交易市場是否成熟的重要標志。EU ETS不僅每個成員國都設有一個全國性的交易平臺，而且在歐盟層面還有一個獨立的集中注冊平臺，即位于布魯塞爾的歐盟獨立交易日志(Community Independent Transaction Log,CITL)，它將所有成員國的國家注冊平臺鏈接起來，追蹤并記錄了這些交易平臺所有的發售、交易、取消或存儲EUA的信息，成員國還需向該注冊平臺報告管制對象的配額和核實排放量數據。該交易平臺于2008年實現了和聯合國獨立交易日志(Indepen瞕ent Transaction Log,ITL)的對接。

三是交易的產品與標準。目前國際碳市場交易的標的物主要包括配額(Allowance)和信用(Credit)兩種，交易的產品形式主要有現貨、期貨和期權交易。交易標準則因交易的形式不同而不同，主要包括黃金標準(Gold Standard,簡稱GS)、自愿碳標準(Voluntary Carbon Standard,簡稱VCS)、自愿性核證減排標準(Standard for Verified Emission Reductions,簡稱VER+)，以及中國國內溫室氣體減排標準——熊貓標準(Panda Stan瞕ard,簡稱PS)等。

具體到交易的程序和交易規則,如登記注冊、碳排放配額的監測、報告與核實、碳排放配額的轉讓程序和方式、碳排放配額的上交、碳排放配額的清除、碳排放配額的儲存、碳排放配額的注銷、交易清算、交易登記等則與其他期貨商品基本無異。

（二） 中國的現狀與努力方向

建立我國碳排放權交易的法律制度的核心問題是設定國家強制碳減排的目標，將企業的自愿減排轉變為強制參與，從而實質推進我國碳交易發展。但是，由于我國目前尚不具備承擔溫室氣體減排國際強制性義務的條件，與碳交易緊密相關的強制減排立法時機尚不成熟。因此，碳交易目前相關立法中應與《公約》及《議定書》內容保持一致，主要是體現法律引導性功能而非強制性功能。即將出臺的《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》將從交易產品、交易主體、交易場所、交易規則、登記注冊、監管體系等各個方面，對自愿減排交易市場進行詳細的界定和規范。該辦法的出臺必將帶動更多中國企業參與國內自愿減排市場，推動自愿減排市場蓬勃發展[13]。但是由于在這個辦法涵蓋的內容有限，沒有對自愿減排標準及定價規則進行規定，此外，碳交易過程涉及的規則眾多，不是一個辦法可以解決的。

另外，我國目前還沒有建立統一的全國性碳交易場所，沒有統一的碳交易規則可以遵循。雖然近幾年我國一些地方性碳交易場所不斷成立，但這些地方性的碳交易所存在著人為的市場分割現象，嚴重影響到我國碳交易市場的發展。自2008年北京、上海和天津成立了三大環境交易所之后，武漢、重慶、廣州、大連、杭州等城市紛紛跟進[14]。據不完全統計，中國目前正在籌建的碳交易所已經多達100多家[15]。從實際效果來看，由于目前國內尚未賦予碳排放權商品屬性，也沒有形成碳排放權的分配機制，碳交易所大多并無實質性業務，只有一些零星的交易，沒有形成規模。同時，由于市場交易主體嚴重缺失，眾多企業對碳交易還沒有形成概念，也不知道該怎么交易。盡管也有部分企業投身自愿減排行列，然而，自愿減排的企業并非主流。在碳排放難題集中的鋼鐵、化工、冶金、建筑等領域，碳排放大戶鮮有去交易所進行碳交易。

因此，制定碳交易法律，完善碳交易規則，建立起值得依賴的碳交易體系和國內統一的碳交易場所當務之急。具體內容應當包括：第一，確立交易主體會員制度，為注冊會員提供全國統一的碳交易數據記錄服務；第二，為注冊會員提供全國統一的會員交易往來信息和市場價格行情信息；第三，有效協助注冊會員減少排放，監督會員的交易執行情況；第四，處理交易所內每日的活動信息，并將當日所有處理結算后的交易數據傳達給注冊會員，提供市場監視和確定的排放數據[16]。第五，在建立我國碳交易場所的過程中，我們還應充分吸收國外先進國家的經驗，與相關機構密切合作，建立與國際市場接軌的交易平臺，開發與國際掛鉤的期貨、期權交易，使二氧化碳排放權可在國際上自由流通，豐富我國碳交易的金融產品品種，客觀上增加碳市場的流動性，并增加我國在國際碳交易市場的定價權和話語權，從而增強我國在國際低碳經濟中的競爭力[17]。

此外，一個嚴密、靈活、應對能力強的監管體制對碳市場的健康發展也就至關重要。如何衡量碳交易市場的績效，如何保證碳排放總量的限額沒有被突破，如何杜絕碳市場的操縱和壟斷現象，這些都需要一個行之有效的監管體系。所以針對中國的實際情況，建議建立一個由環保部門、金屬監管部門和交易所等有關各方協調的三級監管體系。環保部門負責碳交易權的總量控制以及碳排放監測標準和操作辦法的制定；金融監管部門對碳交易市場的正常動作進行監管；交易所主要功能是包括制定交易環節、結算環節、交割環節和違約處理方面的制度，反映給環保部門等主管部門，監控企業碳排放權數量的登記和交易，另外交易所還應起到市場價格監測，交易操作等職能。

四、 結 語

碳市場作為一種外部性產品市場，難以自發生成，碳市場由法律政策催生，注定其從誕生之初便帶著政府創立的鮮明色彩。宏觀法律政策是碳交易機制形成的基礎；與碳市場直接相關的法律是碳交易長足發展的關鍵；具體的交易規則是碳交易得以順暢進行的保證。我國在這三方面存在問題：一是宏觀法律政策不健全。二是專門法律有缺失。三是具體規則不完善。可能的應對方案是明確政策導向、制定《氣候變化法》和完善相關配套機制；制定《溫室氣體排放法》及相關配套和支持政策，實施細則、法律解釋、部門規章、地方法規等也要盡快確立和頒布；盡快出臺《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》及具體的碳交易規則。

在碳交易市場的建立過程中，要處理好幾個重點和難點：一是要注意公平與效率的沖突與協調。公平性與效率是解決全球環境問題中的兩個主要準則，公平性原則下，難免犧牲效率；效率原則下，又不能保證公平。現階段在碳交易市場的建立過程中，如何體現公平原則優先，效率原則為輔助，實現公平與效率的雙贏，應當著重考慮；二是要注意排放權分配中的多種利益的平衡。碳交易主體擁有合法的碳排放權是碳交易的前提條件。如何通過構建碳交易法律制度，實現地區間、行業間和企業間碳排放權初始分配的公開、公平、公正是整個碳交易市場健康運行的重要保障；三是注意處理好碳排放權交易與碳減排執法、法律監督、處罰機制的關系。完善的法律需要良好的執法、監督和處罰機制來體現，如果這些機制缺失，再完善的法律也會形同一紙空文。如何有效發揮執法、監督和處罰機制的作用，是保障碳交易市場健康發展的最終需求。

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（責任編輯 徐 丹）