保障性住房制度改進關鍵

巴曙松

在2011年開始啟動大規模建設保障性住房的初期，市場主要關注的是土地以及資金來源等問題。隨著保障性住房建設規模的擴大，如何建立一個清晰、透明、科學的保障房進入與退出制度就變得十分重要。當前中國保障性住房進入與退出環節面臨如下主要問題：

應保的未保、不應保的卻被保了

就進入機制存在的問題來看，目前我國保障性住房保障標準線主要有兩個方面的要求：一方面是對申請家庭收入標準的界定，另一方面是對申請家庭現有居住面積的界定。從實際調查的情況看，主要存在以下不足：

收入標準確定合理性不足。各地的收入線劃分標準不統一，而且無法綜合各種收入支出等因素來確定合適的保障對象，從而可能會出現“應保的未保、不應保的卻被保了”的現象。

面積標準確定合理性不足。在設置保障性住房面積標準時，多數城市采用人均指標，即城鎮人均建筑面積或人均使用面積低于一定比例作為保障標準，低于這個標準的住房困難家庭可以納入住房保障。這種操作方法相對簡單，但缺陷是沒有對不同家庭的人口結構等情況給予考慮。

戶籍限制。比較一些城市的住房保障進入條件，具有本城市戶口成為享受住房保障的必要條件之一。雖然有深圳、上海兩城市開始提出要將非戶籍人口納入到住房保障體系中來，但也只是停留在提議階段，還未見具體可行的操作方法。但是從人群的需求看，非戶籍的流動人口也是需要保障性住房的人群之一。

審核環節往往流于形式

就審核和管理中存在的問題來看，首先，受保障對象申報信息甄別難。審核過程中由于基層監管過程中存在工作量大、取證困難，缺乏有效的審核方式等問題存在，信息甄別難度較大，有的審核往往容易流于形式，導致保障性住房享受者中存在一些弄虛作假現象。加之目前一些城市的民政、稅務、房產管理部門之間沒有形成信息共享機制，所以管理部門監督申請家庭的全部家庭收入及其變動有較大難度。在這種情況下，基層管理部門只能通過入戶調查、鄰里訪問等低效率的調查方法，不僅耗時費力成本高，且收集到的信息往往不太準確。

其次，缺乏有效的懲處措施。現行的保障性住房的有關法規對虛報的個人和家庭的懲罰力度不夠，主要是以警告、責令退還、取消受保資格等一些相對較輕的處罰規定，這些規定無法阻止虛假情況的發生。

受保家庭對退出保障性住房較為抗拒

就退出環節中存在的問題來看，近年來，隨著保障房規模的不斷擴大，保障性住房退出管理建設的關注度逐步在提高。不過，從全國范圍來說，保障性住房退出機制還存在以下問題：

受保家庭對退出保障性住房保障常常較為抗拒。從目前調研的情況看，雖然國家和地方的保障性住房相關法規都對保障房的退出管理有明確的規定，但受保家庭對保障性住房退出的制度規定往往較為抗拒，少數享受了住房保障的家庭在條件超過保障標準后也不愿退出保障性住房。根據對常德市179戶受保家庭有關退出廉租房的情況調查顯示，有37.6%的受調查者選擇“只要收入達到退出標準，我就退”，41.2%的受調查者選擇“到時再說”，16.5%的受調查者選擇“不退”，可見，不認同的比例超過了半數。

對受保家庭收入動態監管難度大。對受保家庭的動態監管主要有兩大類：一個是家庭收入變化及人均住房面積的改變，一個是受保家庭違規使用保障性住房和租賃補貼的情況。在審計署抽查22個城市的廉租住房保障家庭中，有1.32萬戶未將租賃補貼按規定用于改善住房條件，而是用于家庭其他消費，使租賃補貼變成了生活補貼。目前在多數城市還沒有建立一套有效、完整的收入申報制度及收入核查體系。單純依靠受保家庭主動如實申報家庭收入變動情況，往往難以達到目的，而入戶調查等收入核查方法效率較低，收集到的信息準確度也不高。

保障性住房進入與退出的國際經驗及其借鑒

保障性住房進入：嚴格、清晰、透明的進入標準。新加坡政府制定了詳細的租住或購買組屋的申請資格標準。在公共住房申請資格的有關規定中，有四個決定公共組屋申請資格的主要條件：一是公民權。規定申請者必須是新加坡公民，而共同申請的其他成員必須在新加坡居住。二是無私有房產。那些擁有私有房產的居民不能申請購買公房，甚至那些想放棄其私有房產再申請購買公房的申請者也必須在其具備公房申請資格的30個月后才能申請購買公房。三是收入水平。由于公共住房是幫助那些無力購買私人住房的居民解決住房問題，因而要確定申請公房的家庭收入限額標準，那些家庭總收入超過收入限額標準的家庭不能申請購買公房。四是家庭構成。

審核和管理：嚴格的審核和監管。當住房保障對象收入水平超過當年最低收入標準時，將要求其按期騰退保障性住房或停發住房租金補貼。例如，自1987年4月起，中國香港特別行政區的房委會開始實施“公屋住戶資助政策”，旨在減低對經濟能力較強的住戶的資助，使得房屋資助能給予真正有需要的人。該政策規定，在公屋居住滿十年或以上的住戶，須兩年一次申報家庭收入；不申報收入或家庭收入超過所定限額的租戶須繳付額外的租金。二是住房保障及管理情況適時向公眾公示，接受社會監督。

退出：獎懲并重，法規嚴格。為了確保保障性住房能夠流轉和分配給最需要的家庭，大部分國家和地區對于騙取住房保障資格的家庭懲罰十分嚴格。例如，中國香港特別行政區對虛報資料或偽造證明騙租的住戶懲罰力度相當大。根據香港法例第283章《房屋條例》第26條規定：任何人如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，一經定罪，可被判罰款20萬港元及監禁6個月。它不僅僅是取消租約、罰款，還可能會限制人身自由，比如監禁。如此嚴厲的懲罰措施形成欺騙行為的高成本。而對于退出環節，許多國家和地區還實行激勵政策，能夠兼顧保障性住房的順利退出與受保對象福利的提高。例如，英國政府實行“優先購買權政策”，鼓勵公房租住者按一定優惠折扣價購買租住的公共住房，中國香港地區實行“置業資助貸款計劃”，向合格的申請人提供免息貸款和按揭還款補助金。

中國保障性住房進入與退出制度的改進建議

立足于當前中國的實際，結合保障性住房進入與退出機制的國際經驗，可以從以下幾個方面完善中國保障性住房進入與退出制度：

建立清晰合理的多維度的保障房進入標準指標體系。這可以包括：住房支付能力、人口結構、資產標準等。例如一些城市在保障性住房準入標準中嘗試增加了對家庭資產的界定，如北京和廣州市就設置了家庭凈資產值準入標準。

建立“居民經濟狀況核對系統”，加大懲罰力度。首先，要建立有效的審核辦法。目前上海建立的“居民經濟狀況核對系統”對如何建立一套有效的審核辦法具有借鑒意義，相關城市可以參考上海市建立“居民家庭經濟狀況評估中心”的經驗，聯合民政、社保、稅務、房管、銀行等部門共同建立“電子比對專線”。在嚴格保護申請戶的隱私前提下，查詢申請戶的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產登記、公積金繳納等情況，將這些信息作為審核過程的參考依據。此外，保障房相關信息要公開接受公眾的監督，同時加大對虛假信息申報和尋租現象的處罰力度。必須實行更為嚴厲的虛報處罰措施，提高違法者的違法成本。

建立家庭收入動態監控制度，構建清晰的退出機制。一是可以采用“逆向遞減”補貼解決保障房退出時的福利倒置，具體有兩種方式：一種是對收入稍高者少補，而對收入較低者多補；另一種是隨受保家庭收入水平提高，實行新的租金標準的調節機制。采用這種差額補貼好處在于更能體現保障性住房保障的公平性，讓更需要得到保障的對象受益更大。二是地方政府可以因地制宜地制定受保障對象主動退出的優惠政策，通過低息貸款或貸款免息等政策措施鼓勵受保障對象優先進入下一層次的住房保障體系或者購買住房，這可在一定程度上調動受保障對象退出保障的積極性，激發出房地產市場的火爐。

（作者為國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員、博導；天房集團博士后研究員唐時達博士對此文亦有貢獻）

責編/馬靜美編/石玉