立法：突出“關(guān)鍵那么幾條”

顧萍

2月14日，市十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了2012年度立法計(jì)劃,明確了新一年的立法任務(wù)。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，對(duì)地方立法工作提出了新任務(wù)和新要求。為積極順應(yīng)、正確把握新形勢(shì)下地方立法工作的新特點(diǎn)，今年的立法工作突出兩個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，真正把群眾的需求作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)完善法制保障推進(jìn)民生持續(xù)改善，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定；二是促進(jìn)本市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”、建設(shè)“四個(gè)中心”。

首次引入專項(xiàng)論證 突出“關(guān)鍵那么幾條”

2011年9月，市人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了常委會(huì)2012年度立法計(jì)劃的編制工作。這次在向社會(huì)各方征集立法項(xiàng)目時(shí)，要求立法項(xiàng)目建議單位在立項(xiàng)論證中，重點(diǎn)論證兩個(gè)問(wèn)題：現(xiàn)有的法律資源是否夠用？能通過(guò)修改相關(guān)法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題的，不再制定新的法規(guī)。立法體例是否可以采用“若干規(guī)定”等簡(jiǎn)易形式？?jī)?yōu)先考慮采用簡(jiǎn)易立法體例項(xiàng)目，從而體現(xiàn)有幾條立幾條、重在解決實(shí)際問(wèn)題的立法原則。

各單位提交立項(xiàng)論證報(bào)告后，市人大專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)法工委、市政府法制辦進(jìn)行了認(rèn)真研究、反復(fù)協(xié)商，于11月底初步擬定了常委會(huì)2012年度立法計(jì)劃的征求意見(jiàn)稿。在征求常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)方面的意見(jiàn)時(shí)，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要求對(duì)立法項(xiàng)目中是否具有“關(guān)鍵性的條款”進(jìn)行深入研究。

為此，常委會(huì)法工委于12月中旬再次召開(kāi)會(huì)議，要求各有關(guān)單位在原有基礎(chǔ)上，從四個(gè)方面對(duì)擬申報(bào)2012年度立法正式項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)論證：一是所申報(bào)的立法項(xiàng)目，關(guān)鍵要解決什么問(wèn)題；二是現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章對(duì)于解決這些問(wèn)題是否已有規(guī)定；三是如需要通過(guò)制定或者修改地方性法規(guī)解決這些問(wèn)題，具體列明有哪些關(guān)鍵性的條款；四是如果是新制定法規(guī)，能否采用“若干規(guī)定”等簡(jiǎn)易形式。

年度立法計(jì)劃編制工作首次引入專項(xiàng)論證，目的是深入研究立法必要性和可操作性中的新要求和深層次問(wèn)題，增加立項(xiàng)論證的針對(duì)性，深化立項(xiàng)論證制度。本次開(kāi)展專項(xiàng)論證的要求得到了申報(bào)單位的高度重視和認(rèn)真執(zhí)行，在申報(bào)的正式項(xiàng)目中，社區(qū)文化中心管理、實(shí)施郵政法辦法、刑釋解教人員安置幫教工作、限制商品過(guò)度包裝等4件立法項(xiàng)目經(jīng)過(guò)專項(xiàng)論證，從原來(lái)的完整條例形式轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袔讞l立幾條”的簡(jiǎn)易立法體例。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、國(guó)防教育、審計(jì)、推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)、信訪等立法項(xiàng)目的專項(xiàng)論證工作做得比較充分，論證有理有據(jù)。

突出立法工作重點(diǎn) 加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理

市人大常委會(huì)2012年度立法計(jì)劃分為三類：一類是上年度結(jié)轉(zhuǎn)至本年度擬繼續(xù)安排審議的項(xiàng)目，共5件；第二類是擬適時(shí)安排提請(qǐng)初次審議的項(xiàng)目，共11件；第三類是條件成熟即提請(qǐng)審議的預(yù)備項(xiàng)目，共12件。另外附設(shè)立法調(diào)研項(xiàng)目14件。

圍繞中心、突出重點(diǎn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會(huì)管理立法。今年繼續(xù)安排審議和初次提請(qǐng)審議的16件立、改、廢項(xiàng)目，按其內(nèi)容可分為三類：一是圍繞推進(jìn)穩(wěn)定增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”、建設(shè)“四個(gè)中心”要求的立法5件，如推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)條例、產(chǎn)品質(zhì)量條例、限制商品過(guò)度包裝若干規(guī)定、實(shí)施郵政法若干規(guī)定、審計(jì)條例。二是圍繞關(guān)注民生，加強(qiáng)社會(huì)管理立法，促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供法制保障的立法9件，如市民體育健身?xiàng)l例、規(guī)范行使城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例、募捐條例、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例、國(guó)防教育條例、刑釋解教人員安置幫教工作若干規(guī)定、社區(qū)文化活動(dòng)中心若干規(guī)定、信訪條例，廢止城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例。三是圍繞加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，為推進(jìn)社會(huì)主義民主制度化、規(guī)范化和程序化提供法制保障的立法2件，如關(guān)于代表書(shū)面意見(jiàn)的規(guī)定、關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定。

注重問(wèn)題引導(dǎo)立法，優(yōu)先考慮采用簡(jiǎn)易立法體例項(xiàng)目。根據(jù)黨組會(huì)議要求，本年度立法計(jì)劃遵循“拾遺補(bǔ)缺，注重實(shí)效”的原則，以問(wèn)題引導(dǎo)立法，以解決核心問(wèn)題為目標(biāo)，優(yōu)先考慮采用“若干規(guī)定”等簡(jiǎn)易立法體例的項(xiàng)目有4件，占本年度初次提請(qǐng)審議11件項(xiàng)目的三分之一強(qiáng)，如為貫徹黨的十七屆六中全會(huì)精神，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，促進(jìn)本市社區(qū)文化活動(dòng)中心建設(shè)進(jìn)行立法；又如根據(jù)常委會(huì)審議意見(jiàn)，為解決本市商品過(guò)度包裝的嚴(yán)重問(wèn)題，在全國(guó)領(lǐng)先立法；還有刑釋解教人員安置幫教工作若干規(guī)定、實(shí)施郵政法若干規(guī)定，均屬于可以采用“有幾條立幾條、管用幾條制度幾條”的短、平、快方式的立法項(xiàng)目。

注意本市清理法規(guī)成果轉(zhuǎn)化，跟蹤上位法及時(shí)修改本市法規(guī)。本年度立法計(jì)劃6件修改和廢止項(xiàng)目中，有3件屬于根據(jù)2011年度常委會(huì)開(kāi)展法規(guī)專項(xiàng)清理中需要作相應(yīng)修改的項(xiàng)目，如產(chǎn)品質(zhì)量條例、信訪條例、城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例都存在不符合行政強(qiáng)制法的規(guī)定屬清理項(xiàng)目，需及時(shí)予以修改或廢止；又如關(guān)于代表書(shū)面意見(jiàn)規(guī)定的修改，是根據(jù)代表法和本市實(shí)施代表法辦法的修改，為保證法制統(tǒng)一，該法規(guī)應(yīng)及時(shí)作出修改完善。

切實(shí)推動(dòng)了立法工作的立、改、廢并舉。立法工作包括法規(guī)的立、改、廢三個(gè)方面，這是完備法制體系的基本要求。與往年立法計(jì)劃只有制定和修改項(xiàng)目，缺少?gòu)U止項(xiàng)目的狀況不同，本年度立法計(jì)劃16件項(xiàng)目中，制定項(xiàng)目10件、修改項(xiàng)目5件、廢止項(xiàng)目1件，首次做到立、改、廢并舉。其中，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例，既不符合行政強(qiáng)制法的規(guī)定，屬于清理項(xiàng)目；制定年代又較為久遠(yuǎn)，所設(shè)定的核心條款已被實(shí)施食品安全法辦法等法規(guī)所涵蓋，實(shí)際已不再適用。經(jīng)市人大教科文衛(wèi)委、常委會(huì)法工委和市政府法制辦一致意見(jiàn)，列入2012年度立法計(jì)劃經(jīng)常委會(huì)審議后予以廢止。

各方采取有力措施 確保立法任務(wù)完成

2012年度立法工作已拉開(kāi)帷幕，今年是本屆人大常委會(huì)履職的第五年,各項(xiàng)工作比較集中，立法任務(wù)比較繁重。要在短時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量地完成立法調(diào)研、問(wèn)題梳理分析、各方協(xié)調(diào)，最終形成法規(guī)案，立法計(jì)劃項(xiàng)目單位不僅要加強(qiáng)對(duì)地方立法工作重要性的認(rèn)識(shí)，還要拿出立法工作所需的智慧、魄力和韌勁，更要扎扎實(shí)實(shí)做好立法前期準(zhǔn)備工作。值得欣喜的是，經(jīng)過(guò)立項(xiàng)論證和專項(xiàng)論證的兩輪考證,列入本年度立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目,前期準(zhǔn)備工作都比較充分，擬適時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)審議的11件項(xiàng)目均已有法規(guī)草案初稿。良好的開(kāi)端是成功的一半，我們有理由相信，只要政府和人大各方采取有力措施，任務(wù)落實(shí)到位，本年度的立法任務(wù)一定能夠順利完成，為本屆立法工作畫(huà)上圓滿的句號(hào)。