給過度包裝套上“緊箍咒”

朱琦

中國有句成語叫“買櫝還珠”。而在如今，現(xiàn)實版的“買櫝還珠”仍在上演。茶葉裝進名貴木盒、大米裝進鋁罐、白酒裝進精美的藝術瓷瓶……隨著包裝的升級，這些商品的身價也“水漲船高”。過度包裝不僅造成環(huán)境污染、資源浪費，更可能損害消費者利益，助長奢華消費、畸形消費的不正之風，這也成為當前群眾反響強烈的問題。

面對愈演愈烈的過度包裝之風，上海將率先通過地方性立法來“做規(guī)矩”。2月14日，市十三屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《上海市人大常委會2012年度工作要點》。其中，限制商品過度包裝若干規(guī)定被列入擬適時安排審議的立法正式項目。

這項立法選題源于去年市人大常委會對本市推進生活垃圾分類和減量化工作開展的專項監(jiān)督。人大在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，推進垃圾分類和減量化，首先必須要源頭減量。但市容環(huán)衛(wèi)部門的統(tǒng)計顯示，本市全年處理900萬噸垃圾，總量減少5%，但無法回收的包裝垃圾卻在增長。“商品過度包裝”已成為“垃圾減量”的一大源頭障礙。

人大監(jiān)督催生了立法動向。去年年底，市人大常委會限制商品過度包裝立法調(diào)研領導小組正式成立。然而，要把現(xiàn)階段倡導性大于約束性的“限制過度包裝”入法立規(guī)，是擺在立法者面前一道錯綜復雜的難題。比如在法律資源匱乏的情況下如何創(chuàng)設有效的制度設計；如何破解過度包裝“標準缺位”的難題；政府執(zhí)法監(jiān)管如何開展、罰則如何設定等等。市人大常委會主任劉云耕對此指出，推進這一符合公共需求的立法，需要抓住“關鍵的幾條”，正視難題、找準空間，拿出智慧、魄力和韌勁。

是賣商品還是賣包裝？

“‘天價月餅、‘天價粽子甚至于‘天價咸菜，當前從食品、茶葉、保健品、化妝品，到電子產(chǎn)品、藥品、玩具，過度包裝現(xiàn)象比比皆是。”市人大代表顧肖榮告訴記者。在今年市人代會上，顧肖榮作為領銜代表與其他九位代表聯(lián)名提交議案，建議制定《上海市限制商品過度包裝條例》，呼吁上海作為擁有2300萬人的國際性商業(yè)大都市，應從做好城市管理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設低碳綠色、節(jié)約型城市的要求出發(fā)，率先通過地方性立法來限制商品過度包裝泛濫問題。這恰與市人大常委會2012年度立法任務不謀而合。

“包裝物材料涉及大量的木材、絲綢、鋼鐵等稀缺性資源，轉(zhuǎn)手就成了污染環(huán)境的廢棄物。”顧代表舉了幾個數(shù)據(jù)，我國每年平均生產(chǎn)襯衫12億件，而包裝盒用紙量就達24萬噸，相當于砍掉168萬棵碗口粗的樹。同時，全國每年的城市固體廢物中包裝物已占到30%，成為困擾城市環(huán)境治理的重要污染源。

過度包裝令人反感，大多數(shù)消費者不愿意為過度包裝埋單，但過度包裝商品為何還頗有“市場”，甚至出現(xiàn)“吉芬現(xiàn)象”？有調(diào)查顯示，中國的“面子文化”和“禮尚往來”的消費心理為過度包裝提供了市場。“如今過年過節(jié)提著包裝精美的禮品走親訪友，已成為一種中國式的送禮文化，正因為有這樣的消費需求，才為這些過度包裝商品打開了銷路。”一位茶葉企業(yè)老總直言。“現(xiàn)在往往是‘買者不用、用者不買。”一位人大代表一針見血地指出，過度包裝其實是當今社會炫富和奢侈之風蔓延的真實寫照，它迎合了部分送禮者的口味，反而讓一些廠家和商家嗅到了“商機”，從包裝中獲利，最終受害的還是消費者和社會。

對此，市發(fā)改委主任周波坦言，眼下，過度包裝相對普遍，治理起來比較難，特別是對其危害性的認識不足，而現(xiàn)實社會中鼓勵和倡導適度包裝的政策力度還不夠。

如何破解過度包裝“標準缺位”？

記者了解到，本市限制商品過度包裝地方立法已正式啟動。隨著立法調(diào)研的深入，立法中的重點、難點逐漸“浮出水面”。

我國法律中有關產(chǎn)品包裝及回收利用的規(guī)定大多比較原則、籠統(tǒng)。現(xiàn)行為界定包裝過度提供重要依據(jù)的，是國際質(zhì)檢總局、國家標準委制定的，于2010年4月1日起實行的《限制商品過度包裝要求——食品和化妝品》，該標準針對食品和化妝品兩大類，提出了“強制瘦身”的規(guī)范要求，即“包裝層數(shù)”、“空隙率”、“包裝成本總和”三項定量技術。

但有關專家指出，商品包裝涉及的領域很廣，不僅在食品、化妝品領域內(nèi)存在過度包裝現(xiàn)象，在其他領域也存在，但在國家標準中，只完善了食品和化妝品領域的相關標準，未涉及藥品、保健品等其他領域。

因此，在探討法規(guī)的適用范圍時，法規(guī)規(guī)范的指向是所有商品還是部分商品，成為一大焦點。市環(huán)保局局長張全指出，商品范圍過廣，想通過一部法規(guī)全面規(guī)范過度包裝操作難度很大，不如對不同類別的商品，先易后難，逐步規(guī)范。市人大常委會法工委委員周錦尉也提出了類似的看法，認為上海地方立法不宜設定“全勝”目標，而宜設定“有限”目標，從群眾反映強烈的幾個產(chǎn)品入手，如月餅、保健品、化妝品和其他若干食品等。在相關座談會上，政府有關部門認為，可以采取目錄管理的方式，對一些重點商品的包裝進行重點監(jiān)管。

如何界定過度包裝的標準是立法避不開的另一難題。據(jù)悉，國家和本市有關部門的相關標準規(guī)定或文件，對過度包裝做過一些界定，比如食品和化妝品銷售包裝層數(shù)不得多于3層，包裝空隙率不得大于60%；初始包裝之外的所有包裝成本總和，不得超過商品售價的20%等等。但這些標準本身亦有待完善之處，有些規(guī)定在實際操作中難以具體認定。

“成本標準對于月餅之類還行得通，但對有些貴重滋補品如蟲草就難了，現(xiàn)在蟲草的市場價每500克已高達十幾萬，弄點貴重木材做包裝盒，成本不可能超過20%。”周錦尉委員舉了一個現(xiàn)實中常見的例子。

顧肖榮代表則認為，通過地方立法限制商品過度包裝問題，不僅僅是要求企業(yè)減少產(chǎn)品包裝體量、降低成本那么簡單的事，對于過度包裝標準的界定，宜細不宜粗，決不能實行“一刀切”的標準，而是要按照商品的特征、屬性，逐漸修正確定一個合理的區(qū)分標準，規(guī)定不同的限量指標。否則，如果限制的過緊、過快，則有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈的連鎖反應，不利于企業(yè)的發(fā)展。

倡導性和約束性能否“兩手抓”？

倡導有余、約束不足是限制過度包裝立法亟待破解的另一個難題。要使相關制度設計真正對商品過度包裝形成有效制約，約束性措施就必須“加碼”。在立法調(diào)研座談會上，政府有關部門認為，考慮到目前在上海市場上流通的商品大多產(chǎn)自外省市，因此將包裝物減量的制度設計重心放在銷售環(huán)節(jié)似乎更加切合上海實際；建議對本地產(chǎn)品，地方立法要明確生產(chǎn)企業(yè)的責任與義務，推行包裝減量化；對非本地產(chǎn)品，可明確銷售企業(yè)的責任與義務，通過抓銷售環(huán)節(jié)有效傳導到生產(chǎn)企業(yè)。

一種立法設想是，在上海銷售的商品實行包裝信息強制標識制度和非強制的“簡”字認證制度。前者指生產(chǎn)者應當在商品外包裝上醒目、易懂地標明包裝的相關信息，比如包裝是否符合國家強制標準或者銷售地法規(guī)要求，包裝的具體成本，包裝物是否可以循環(huán)利用等，不標識包裝信息的商品不得在本市銷售。后者是參照香港民間環(huán)保組織推行月餅包裝“簡”字認可的做法，商品包裝經(jīng)有關機構認定符合簡約包裝標準的，生產(chǎn)者可以在商品外包裝上標識特定的“簡”字符號，不需標識其他包裝信息，并享有本市規(guī)定的鼓勵政策。

“對于不按規(guī)定標識包裝信息或存在虛假標識的，有何制約措施？該由哪個權威機構來進行‘簡字認證，哪些商品適用于‘簡字認證，簡約包裝的標準是什么，讓企業(yè)有動力在包裝已符合標準要求的情況下再對包裝物進行減量的鼓勵政策有哪些？”市人大代表張毓?jié)赋觯@些立法設想需要一套完整的制度設計來具體操作。

政府部門如何加強對過度包裝的有效監(jiān)管，也是立法中的關鍵問題。市商務委副主任張新生表示，目前市商務委主要是通過對商家進行宣傳，對限制過度包裝起到了一定效果，但處罰卻沒有能力做。據(jù)悉，國家的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》涉及了限制過度包裝的問題，但因是“促進法”，未設罰則；而“國標”中對食品、化妝品過度包裝的處罰措施也沒有明確。怎么罰、誰來罰？對于地方立法，大家普遍認為有設定罰則的必要，但罰則如何設定，政府執(zhí)法監(jiān)管究竟是確定一個牽頭部門還是各部門各司其職，還將隨著立法進程的深入進一步明晰。