關于監督問效的幾點思考

孫欽偉 朱琦

監督法頒布實施后，監督問效成為人大監督工作中值得探索的一個重要課題。本文所指的監督問效，主要是指人大常委會針對行使監督權的過程中，在常委會會議審議相關監督議題后，按照監督法和相關制度規定，對審議意見書的落實進行調研、檢查、督促、指導，肯定落實成效，確保達到如期效果的行為。

從人大監督的實踐來看，近年來，審議意見的落實和監督效果得到進一步增強，但是監督問效的力度還有待加大，問效效果與社會期待以及民眾的感受仍有差距。在整個監督工作中，監督調研、常委會審議等往往被作為重點環節處理，而監督問效所占的比重相對較少，社會和媒體關注度也往往相應隨之降低；有些監督項目，雖然幾屆人大常委會連續監督，但其中一些問題并未有根本性改變，等等。

一、監督問效不夠的主要原因

一是一定程度上可能存在畏難情緒和認識上的誤區。“落實難”是一個長期且普遍存在的現象。一般說來，審議意見書要求解決的問題有很多具有復雜性、長期性、反復性，難以避免出現“落實難”的問題。而監督問效要對照審議意見對落實成效進行檢查，如需要督促整改，容易在一定程度上產生畏難情緒：擔心讓被監督對象難堪，影響被監督對象的形象。從思想認識的角度講，出現此種情況，可能除了傳統文化中明哲保身、“老好人”處世哲學的殘余影響外，對監督和支持關系的理解也許存在一定偏頗，認為加大監督問效的力度就有可能影響對被監督對象支持。

二是監督問效的體制環境有待改善。監督問效過程中，有時難免會觸及一些難題，需要黨委充分發揮領導核心作用，統一組織研究、引導形成共識、協調統籌安排，需要“一府兩院”的主動配合。而這方面的相關制度需進一步完善。同時，人大、被監督對象和全社會的法治意識仍需提高，良好的監督文化和氛圍有待形成。

三是監督問效的壓力和動力機制有待建立完善。這里所指的壓力，是指來自代表、選民和社會的監督，以及對人大監督問效自身的問責。所謂動力，是指來自代表、選民和社會的建議和智慧，以及通過對監督問效考核、評比等產生的激勵。當前，總體上來說，監督問效的公開性仍不夠強，代表、公民、社會組織參與度有待提高，對媒體的開放度需進一步加大，與媒體的互動尚不足，對新媒體時代的民聲回應還不及時；對問效效果缺乏考核，對如何通過針對監督問效的評估，改進監督工作，探索力度尚需加大；對人大監督問效不力，缺乏問責督促機制。

四是工作流程有待完善。審議意見落實計劃的評價環節缺乏，對被監督對象有關落實審議意見的復函缺乏統一規范的格式要求，對落實效果缺乏深入調研；對如何評價落實效果缺乏明確系統的評價體系，評價的客觀性不夠強，對被監督對象相關工作的信息公開關注度不夠；常委會及相關內設機構、專門委員會及辦公室在問效中的責任有待進一步強化和明確；幾個委員會聯合開展的監督工作，需要進一步明確監督問效的責任主體。

五是相關立法工作有待加強。2007年，上海市人大常委會審議通過了《上海市人大常委會主任會議關于貫徹實施監督法的若干意見》，規定，由主任會議聽取相關委員會提交的有關對審議意見落實情況的評價意見。雖然法律賦予主任會議“處理常務委員會的重要日常工作”的職權，但主任會議不是權力機關。為了體現監督問效的權威性，應由常委會會議聽取相關報告。同時，監督法中有關涉及監督問效的規定，仍需在探索中進一步細化，增強可操作行和實效性。

二、幾點建議：

1、深化對監督與制約、支持之間關系的認識。以上幾者的關系是內在統一的。一是關于監督與制約、支持的關系。人大監督的實質，是以權力制約權力，從制度上確保憲法和法律得到正確實施。制約的目的，不是相互掣肘、唱“對臺戲”，而是為了推動“一府兩院”依法行政、公正司法，改進工作，提升公信力，是對被監督對象的支持，最終是為了維護國家和人民的根本利益，這是我國政治制度的特點和優勢的集中體現。需要強調的是，人大對被監督對象的支持，不僅是通過肯定和建議，更重要的是通過制約達到的，這是人大作為監督者與被監督對象之間的關系所決定的。在監督過程中，即使出現觀點“碰撞”甚至是“交鋒”，甚至啟動剛性監督手段，從被監督對象的整體和長遠來說，仍是支持。特別是在我國經濟社會發展的重要戰略機遇期和矛盾凸顯期，加強人大監督，能夠及時在化解社會矛盾，調整好日益多元的利益，從而真正提升監督主體和被監督對象的公信力，提升人民代表大會制度的說服力。二是關于監督與“保護”的關系。對被監督對象個人而言，接受人大監督是應盡的憲法義務，而對個人發展和長遠發展而言，人大監督也是一種“保護”。監督制度嚴密、執行嚴格、問效有效，會讓他們認識到，自覺接受監督可以避免因不受約束地行使權力、違法犯罪帶來的懲處，從而將外在監督內化為自律。可以說，嚴格有效的監督是不僅可以保護公權力，也可保護被監督對象的個人利益。

2、改善監督問效的體制環境，形成良好的監督文化。可建議由市委牽頭建立完善相關制度。一是健全向黨委動態請示報告制度，明確需向市委報告有關事項的范圍程序等，同時，市委與市政府也應建立相應的制度予以對接。二是完善與“一府兩院”的日常協調溝通制度，及時解決問題，并通過此過程，共同提高依法治市的理念。三是將法治觀念作為人大特別是“一府兩院”干部培訓考核的重要內容，促進監督文化的發展。法治觀念的增強，有利于監督者善于和敢于監督，有利于被監督對象習慣在有監督的條件下工作，從而讓選民和社會習慣于對監督者和被監督對象進行有效監督，形成選民和社會、人大監督者和被監督對象之間的良性互動，監督就會形成一種文化。四是建立完善擴大常委會組成人員與“一府兩院”組成人員動態交流、“雙向進入”機制。把人大作為增強法治意識、人大意識的基地，先當“議員”，后任一府兩院“官員”，以提升被監督對象主動接受監督的意識；先“官員”后“議員”，提升監督者對“一府兩院”具體業務的熟悉和掌握能力，提高開展監督的能力和水平。五是加大從人大機關干部中推選常委會組成人員的力度，提高其年輕化、專業化程度。

3、研究建立完善監督問效的壓力和動力機制，重點探索開展監督問效后評估工作。一是探索拓展接受代表、選民、社會輿論監督和擴大公民參與的渠道。比如，注重運用微博等新媒體公開監督問效工作，引入監督問效聽證等。二是探索建立完善相關考核、問責和激勵機制，適時開展監督問效后評估工作。進一步明確常委會組成人員在問效中的履職要求，探索建立完善相關考核辦法，探索建立專門委員會監督問效評比機制。比如，專門委員會是人民代表大會根據需要設立的常設專門機構，因此，人代會應對其工作包括監督問效進行審議，可以考慮以投票的形式予以表決，并公開其得票率。可借鑒立法后評估的經驗，探索建立公眾和代表參與、形式多樣的監督問效后評估機制，在評估的基礎上對監督問效的相關考核評比機制予以完善，探索建立相關責任主體的問責制。還可以根據評估結果改進監督選項、監督形式和方法等。

4、完善工作流程。一是切實貫徹監督選項“少而精”的原則，把監督問效放在突出位置。適當減少監督項目，突出重點，把監督問效作為重點環節在時間人力等方面作充分安排，以切實的監督效果實現重點突破，推動整體監督工作，提升人大監督的權威性。二是對審議意見落實計劃應明確要求、進行評估。要求落實計劃應明確問題如何整改及時間節點，明確相關部門、人員的職責要求。常委會應對計劃進行評估，并提出意見和建議。三是明確將調研落實成效作為工作流程重要一環，改進調研方式。在監督問效階段，因對相關情況已基本了解，但也不能忽視調研環節。當然，也不宜開展規模較大的調研，調研方式應更注重針對性，比如，更多關注網絡輿情和信訪情況。同時，在調研中，要充分聽取不同利益群體的意見，特別是要使不同意見、否定落實效果的意見和“弱勢聲音”也能得到有效表達。四是探索制定落實審議意見復函的統一格式要求。要將相關信訪信息、網絡輿情等作為政府提交的落實審議意見書復函，以及專門委員會提交的相應評價報告的組成部分。五是完善監督問效人大相關部門的分工合作機制，明確責任主體。特別是幾個部門聯合牽頭開展的監督活動，應細化各自職責分工。六是建立完善對落實成效的評估原則、標準體系，探索委托第三方機構評價落實成效的機制。比如，應明確依法、民意和公開原則，將法律法規具體規定以及調研了解的情況，與被監督對象提交的落實審議意見的復函一一核對。根據評價情況，必要時推動被監督對象啟動問責機制。把被監督對象在工作中貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》的情況，作為監督問效的重要突破口。比如，剛剛施行的《遼寧省政府信息公開規定》，政務信息不公開，可追究法律責任，對此可加以借鑒。要探索委托中介機構對落實情況進行評估，作為評估參考，增強其客觀性。

5、適時啟動貫徹監督法地方立法工作，規范和強化監督問效。在地方立法中，針對監督問效這一環節，至少解決如下幾個問題：一是明確審議意見的法律地位、細化處理程序。監督法將審議意見確定為：常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見，常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見，等等，也就是說，這些意見僅僅代表常委會組成人員個人的觀點，并沒有經常委會會議表決通過，不能等同于常委會會議的審議意見。也許正是這個原因，監督法規定要將審議意見，交由被監督對象“研究處理”，而非“貫徹執行”。但這與監督法“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權”的規定，不完全相符。監督法還規定，“一府兩院”對執法檢查報告的審議意見（簡稱“第一次審議意見”）連同執法檢查報告的研究處理情況，向常委會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常員會審議（常委會聽取該報告，形成的審議意見簡稱“第二次審議意見”），或者由常委會組織跟蹤檢查。如果認為沒有必要，僅僅以審議意見形式進行監督，則與集體行使監督權不盡一致；如果提請審議，是將第二次審議意見交給“一府兩院”研究處理，還是作出決議，監督法沒有明確規定；但如果讓“一府兩院”研究處理第二次審議意見，仍然面臨與集體行使職權不一致的問題。有的地方人大在相關規定中提出，應對第一次審議意見予以表決后交“一府兩院”研究處理。但問題是，既然已經常委會會議表決通過，“一府兩院”就應貫徹執行，而不應是研究處理。對此，要加大研究探索的力度，進一步明確審議意見的法律地位。最簡單而且較為慎重的做法是，要將審議意見交付常委會會議審議，形成常委會會議審議意見，增強其權威性和執行力。二是盡可能統一“三種監督形式”在問效環節的程序，以及“必要時”采取的監督形式和程序。三種監督形式的審議意見研究處理情況提交的形式和程序，以及常委會認為“有必要時”采取的監督形式和程序，都不盡相同。其一，關于研究情況提交的前置條件。針對聽取和審議專項工作報告和執法檢查，監督法規定“將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告”。建議在審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告（以下簡稱“預算計劃和審計報告”）中增加這一環節，以提高報告的質量和水平。其二，關于報告的形式。針對聽取和審議專項工作報告、預算計劃和報告，監督法規定應提交“書面報告”，而對執法檢查則規定為“提出報告”，建議為體現監督問效的嚴肅性和權威性，應均規定為“提出報告”。其三，關于“必要時”的規定。針對聽取和審議專項工作報告、預算計劃和報告，監督法均規定為，常務委員會認為必要時，可以對相關報告作出決議，而對執法檢查，則規定為“必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查；常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織跟蹤檢查”。為了強化監督問效，建議統一規定，有關部門均應將研究處理情況報告交常委會會議審議并進行表決，根據表決情況，必要時作出相關決議，或組織跟蹤檢查，甚至啟動剛性監督手段，直至全面達到監督目的。