中美土地財政收入問題比較研究

張涵

[摘 要]本文對中美兩國的土地財政收入方面進行了異同點的對比，并分析造成這種差異的原因，從中得出我國可以從中借鑒的經驗。

[關鍵詞]土地財政 財產稅 土地出讓金

土地財政收入指的是與土地相關的稅費等形成的財政收入。近幾年，我國地方政府過度依賴土地財政收入，形成了學術界熱衷研究的“土地財政”問題。而在美國地方政府的財政收入中，土地財政收入同樣占據重要的地位。因此，本文對中美兩國土地財政收入相關方面進行對比，從美國的土地財政發展狀況得出我國可以借鑒的經驗與啟發。

一、美國土地財政收入狀況概述

美國的土地財政收入出現過三種形式：一是將土地作為資產出售形成的資產性收益；二是以土地及其地上附屬建筑物為載體形成的稅收收入，如財產稅、對土地和房屋征收的遺產稅和贈與稅；三是政府以非稅收的形式征收的其他與土地有關的財政收入，如不動產出售收益等。

在不同時期，美國土地財政的形式以及歸屬有著不同的特點。從1776年到內戰時期，美國的土地財政收入以土地出售收益為主，且基本上歸聯邦政府所有。而從內戰至今，財產稅成為主要形式。在內戰結束后，土地財政收入是由州和地方共享的。后來隨著州政府開始開辟新稅種，將財產稅下放給了地方政府，土地財政收入占州政府總收入的比重逐步下降，從1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方財政收入的比重始終維持在較高的水平，財產稅已經成為地方政府的主體稅種。

二、中美土地財政收入的相同點

1.形成原因都為了解決財政困難

美國的土地財政開始于建國初期。那時的美國剛剛經歷完獨立戰爭，各級政府迫切需要籌集大量的財政收入來修復戰爭創傷，建設新國家，而當時的美國經濟尚未恢復，稅源狹窄，無法短期籌集到政府需要的收入。而我國在實行分稅制以后，中央財政收入占總收入的比重大幅提高，財權上收，而地方政府的事權卻沒有相應減少。地方政府拿少數錢卻要做多數的事，就必然導致地方政府的財政困難。將土地作為資產出售來獲取收益，程序簡單快捷，成本低，可以滿足短時間內籌集到大量收入。因此，中美兩國的地方政府都選擇了采用土地財政方法解決財政困難。

2.土地財政收入都主要歸地方所有

土地資源不易轉移和隱藏，且具有很強的地域性，地方政府對轄區內的土地也更具有信息優勢，因此由地方政府征收與土地相關的財政收入，成本更低，程序上也更加方便。美國的土地財政收入經歷了從中央所有，到州與地方共享，最后到地方政府占用絕大部分的發展演變過程，在這一過程中，征收的效率是逐漸增強的。我國土地財政收入的形式有土地出讓金、以及房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等與土地相關的稅種。土地出讓金全部歸地方所有，中央不參與分配。而上述稅種也都屬于地方稅，收入歸地方獨享。由此可以看出，中美兩國的土地財政收入在分配方面有相同之處，即都主要歸地方所有。

3.土地財政收入都在地方財政收入中占有重要地位

美國在出售土地時期，土地財政收入在美國總財政收入中占據絕對優勢地位，曾一度達到60%。后期的財產稅占地方稅收收入的70%。土地財政收入在美國財政中的地位可見一斑。我國土地財政收入的主要形式是土地出讓金。從表一中可以看出，雖然土地出讓金占地方財政總收入的比重波動較大，但平均在40%以上，可見我國地方政府存在過度依賴土地財政收入的問題，尤其是依賴土地出讓金，地方財政面臨較大的財政風險。

表

數據來源于《中國財政年鑒2011》

三、中美土地財政收入的不同點

1.出售內容不同

雖然兩國都經歷了出售土地換取資本收益的過程，但兩國出售的內容并不相同。美國出售的是土地的所有權。美國先通過一系列法案，將西部的土地收歸國有，然后通過出售和贈與的手段將土地轉為私有，從而獲得土地出售收益。在此過程中，雖然出售的價格和具體政策一直在變化，但交易土地所有權以換取財政收入的性質一直沒有改變。我國的土地是歸國家或集體所有的，不允許存在私有土地，因而出售的是土地的使用權。國家根據土地的用途，還對使用權的最高期限做了具體規定：居住地70年，工業用地50年，商業、旅游、娛樂用地40年等等。因此，土地出讓金在某種程度上可以視為40—70年租金的一次性繳付。繳付土地出讓金后換取的只是對土地的開發使用權，所有權始終由國家掌握。

2.獲取土地財政收入的主要形式不同

從內戰至今，財產稅始終是美國土地財政收入的主要形式，占據絕對比重。美國的財產稅主要對不動產征稅，稅基是根據相關機構對不動產的評估價值來確定的，每年征收一次。因此財產稅是對土地的持有環節征收的稅種。也可以說美國的土地財政收入主要是通過對土地持有環節的征稅來實現的。而我國土地財政收入的主要形式是土地出讓金這種非稅收入，一次性獲得土地幾十年的收益，而與土地相關的稅收收入在地方財政收入中所占比重較小。例如2009年，我國土地出讓金是15900億元，而城鎮土地使用稅和耕地占用稅僅為920.98億元和633.07億元。

3.管理層次不同

作為土地財政收入的主要部分，美國財產稅在征稅范圍、稅率、征收辦法方面都有相關法令進行詳細的規定，收支納入預算，并受到議會和民眾的嚴格監管。另外即使是非稅收入都有嚴格的規范和管理，都要地方政府議會或是選民通過投票來決定，充分保證其民主化和透明化。而我國的土地出讓金長期以來一直作為預算外收入，管理比較混亂，也隱藏了大量腐敗和浪費現象。為了加強對土地出讓金的管理，2006 年底，國務院下發規定，從2007 年1 月1 日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。但是，在2010 年國家審計署公布的《40 個市地州56 個縣區市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調查結果》中顯示，在被抽查的市縣中，674.81 億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。與美國相比，我國土地財政收入的管理水平和層次依然不高。

4.產生效果不同

因為土地穩定的自然屬性和價值屬性，土地財政收入為美國的地方政府帶來了穩定而豐富的財政收入。此外，因為財產稅是對不動產的持有環節征稅，誰持有的不動產越多，繳納的財產稅也就越多，因而美國的土地財政收入還具有縮小貧富差距，緩和社會矛盾的作用。

而我國的土地財政問題卻引發了許多社會問題。地方政府從自身財政利益考慮，推動了一輪輪的“圈地”熱潮，造成耕地大量減少，失地農民增加。而對失地農民社會保障的缺失又隱含了社會的不安因素。對于城市來說，不斷創新高的土地出讓金更加推高原本就已高不可攀的房價。且土地出讓金實際上是預支了土地未來幾十年的租金收益，屬于寅吃卯糧的做法，給未來的地方財政帶來風險。

四、中美土地財政收入產生差異的原因

1.國家經濟制度及土地所有制不同

美國實行的是資本主義的經濟制度，其本質是生產資料的私有制。實行國有土地的私有化是符合其經濟制度的。因而美國可以通過出售土地所有權獲取收益。而我國實行的是社會主義經濟制度，國家要掌握關系國計民生的生產資料的所有權。因此我國的土地制度是二元土地所有制，即農村土地集體所有，城市土地國家所有。只有國有土地的使用權可以轉讓。國家基于社會公共利益的需要并依照法定程序，在做出適當補償的情況下可將集體土地征為國有。所以我國出售的是土地的使用權，土地的所有權必須牢牢掌握在國家和集體手中，才能符合我國的經濟制度。

2.財政體制不同

美國的地方政府擁有更多的稅收權限。州和地方政府都具有獨立的稅收立法權和征收管理權，他們可以根據自己的實際情況決定開征或是停征某種稅種，其稅率、征管機構以及稅收減免可自主安排。因此當美國的地方政府面臨財政困難時，可以在自己的權限范圍內開征新稅或是在現行稅制下提高稅率，而不需要想方設法獲得預算外的收入。因而稅收是美國土地財政收入的主體。

而我國的稅收立法權集中在中央，地方只能根據本地情況，制定一些適用于本地區的稅收征管規范。面對財政困難，地方政府只能從制度外想辦法。土地出讓金就成了一條簡單快捷的生財之道。因而土地出讓金成為了我國的土地財政收入的主體。

五、美國土地財政收入的發展過程對我國的啟示

1.改革稅制，增加稅收收入在地方財政收入中的比重

目前在重慶、上海進行試點的房產稅，只是對新購房屋進行征稅，偏向流轉稅而不是財產稅。我國應該以房產稅作為稅制改革，解決土地財政問題的重點，改革的方向應該有流轉環節變為保有環節，每年對納稅人持有的超過一定數量的房產進行征稅。這樣既可以為地方帶來穩定豐富的稅收收入，也可以有效地調節住房市場的供求，起到降低房價的作用。另外，耕地占用稅也可以作為另一個改革方向。可以將單位和個人占用的林地和草地納入征稅范圍，將一次性征稅改為按年征收，以擴大稅源。同時，這嚴格審批和監管的前提下賦予地方政府一定的稅收權限，可以使地方政府根據本地區的情況，充分合理地開發稅源，增加本級政府的財政收入

2.加強對土地出讓金的管理。

解決我國的土地財政問題并不是要完全取消土地出讓金，而是要將土地出讓金像美國的非稅收入一樣，提高其管理水平。要認真落實有關規定，將土地出讓金全額納入預算，實行收支兩條線管理。并成立專門的機構，定期對各級地方政府的土地出讓金的收入和支出情況進行檢查，檢查結果向社會公開，提高土地出讓金收支的透明度。

參考文獻：

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