村鎮銀行經營管理的現狀、問題及對策

郭興平

2006年以來，銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》等一系列政策措施，鼓勵各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行等新型農村金融機構，以改進和加強農村地區金融服務，有效解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題。截至2011年9月，全國已成立了490多家村鎮銀行。為了解目前村鎮銀行發展的成效、存在的困難和問題，課題組分別對位于中部A省和東部Z省的F村鎮銀行和X村鎮銀行的經營管理情況進行了實地調研。

兩家村鎮銀行經營管理的現狀

F和X相繼成立于2008年2月和2008年5月，注冊資本分別為1億元和2億元。經過兩年左右的發展，兩家村鎮銀行已經建立了獨立性較高的公司治理機制，存貸款規模迅速擴大，業務發展已步入正軌。盡管兩地經濟金融環境具有顯著差異，但兩家村鎮銀行在經營發展上具有一些共同特點。

良好的銀政關系是村鎮銀行發展壯大的基礎

享受地方政府獎補政策。一是開展包括村鎮銀行在內的縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作，對縣域金融機構上年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵，目前試點范圍已經擴大到黑龍江、河南、湖南等八個省。二是財政部出臺《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》，對當年貸款平均余額同比增長、年末存貸比高于50%且達到銀監會監管指標要求的村鎮銀行，按其當年貸款平均余額的2%給予補貼。三是人民銀行和銀監會聯合印發了《中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》，明確了村鎮銀行在存款準備金、利率、支付清算等方面的政策。四是人民銀行印發了《中國人民銀行關于完善支農再貸款管理、支持春耕備耕、擴大“三農”信貸投放的通知》，將支農再貸款對象由農村信用社擴大到農村合作銀行、農村商業銀行以及村鎮銀行等縣域內存款類金融機構。

除此之外，其余獎補政策均由地方財政提供，一般為稅費補貼、一次性的開辦費獎勵和不同形式的支農風險補償等。2008～2010年，F得到當地縣政府的稅費補貼為：以年計征的企業所得稅縣級留成部分以及營業稅，按年度全額獎勵村鎮銀行。X則得到當地縣政府獎勵的200萬元開辦費，同時針對支農貸款的發放，按比例以財政存款的形式給予獎勵。

積極建立銀政企合作平臺。一是在法人客戶方面，通過銀政企對接會牽線搭橋。2010年一季度，F與當地鎮政府共同舉辦“2010年銀政企對接會”，與32家企業達成1.02億元的合作意向，其中，與17家企業當場簽訂了5700萬元的合作協議。二是在個人客戶方面，與政府及事業單位合作，針對特定客戶群體推出金融創新產品。例如，F與縣政府合作，發放農村青年創業貸款；X先后與農業局、殘聯、婦聯、團委等單位合作，推出返鄉農民工創業貸款、農村殘疾人貸款、農村巾幗創業貸款等有針對性的信貸產品。

村鎮銀行業務規模迅速擴大

F和X的股權結構具有一定的相似性。一是主發起人均為所在地農村信用聯社改制而成的地方性商業銀行。二是兩家村鎮銀行主發起人均持股40%，其中，F除主發起人外，另有8家非金融機構企業法人和80名自然人作為股東；X共有25家法人股東。

2009年，兩家村鎮銀行在第一個完整的會計年度中均實現了同比高速增長，存貸款同比增速超過100%。2010年末，F各項存款余額9億元，同比增長34%；各項貸款余額6億元，同比增長62%。X各項存款余額18億元，同比增長38%；各項貸款余額20億元，同比增長54%。X的存貸比高達90%，超過監管紅線。

F和X分別位于中部和東部地區，經濟環境的差異使兩家村鎮銀行面臨不同的信用環境和金融需求。2010年末，F的存貸款市場份額分別為10%、14%；X的存貸款市場份額分別為9%、10%。X的業務規模明顯大于F，但由于F所在地區經濟金融發達程度高、金融總量大，其存貸款市場份額反而較低。值得注意的是，兩家村鎮銀行的貸款市場份額均高于存款市場份額，從一個側面反映出其資產負債業務發展的不平衡。

金融創新是村鎮銀行持續發展的不竭動力

經營決策鏈條短，貸款審批方便快捷。大型商業銀行的縣級支行審批權限往往受到較多的限制，村鎮銀行在貸款審批速度上與大型商業銀行相比具有明顯優勢。從審批時間來看，對于符合條件、手續齊全的單筆貸款申請，村鎮銀行從調查到放款，一般不超過5個工作日。F農戶貸款授信一般實行“一次受理，分別授信”，先通過合作社摸排農戶資金需求，若一次受理40～50戶，20天左右能夠放款完畢；若是單戶申請貸款，一般3～5個工作日可以辦結。X規定，從客戶申請貸款到正式批復和辦結，不得超過5個工作日，對于小額貸款則實行“綠色通道”服務，整個流程不超過3個工作日。

經營機制靈活，有助于創新農村金融產品。兩家村鎮銀行在經營發展過程中，充分發揮業務經營靈活的特點，在貸款產品流程設計、風險識別、擔保方式等方面進行了大量的創新。一是授信機制創新。針對小微型企業財務不健全的問題，F運用企業“三品”（產品、物品、人品）和“四表”（報表、電表、水表、納稅申報表），進行“四性”（資金需求的合理性、貸款用途的真實性、還款來源的可靠性和擔保措施的有效性）分析，力爭在風險可控的前提下降低信貸門檻。二是擔保物創新。村鎮銀行積極拓展擔保物范圍，將農戶和農村企業擁有的林權、土地經營權納入擔保范圍，推出了林權抵押貸款和農村土地流轉經營權質押貸款。F已發放林權抵押貸款4筆，總金額640萬元。X已發放農村土地流轉經營權質押貸款29戶，總金額165萬元。三是通過開展“公司+農戶”、“公司+基地+農戶”等信貸創新業務，將支農金融服務的對象范圍不斷向農業生產的上下游延伸。四是推出農戶聯保貸款、小企業聯保貸款等產品，根據借款人自身信用或信用聯合體的信用等級確定授信額度，在為借款人提供便利的同時，有力推動農村信用環境的改善。五是與當地擔保公司展開廣泛合作。

小微企業和農戶是村鎮銀行的主要服務對象

從目前的經營情況來看，兩家村鎮銀行均以縣域小企業和農戶為主要服務對象，并在加強“三農”服務方面進行了積極的探索。一是針對網點少，單點服務半徑過大的問題，靈活創新用人機制。F和X在縣城以外的網點分別為1個和2個；客戶經理分別為9人和24人。盡管客戶經理占比高于同業，但其人均管戶數仍然偏高，分別為50戶和84戶。為緩解人員壓力，X建立了支農聯絡員制度，聘請村支書、村會計、行業領頭人等協助推廣支農金融產品和服務，推薦優質客戶；在大學生村官中招聘支農見習客戶經理，有效擴大客戶經理隊伍。二是以考核激勵機制引導資源向支農支小業務傾斜。例如X對農戶、小企業貸款按發放戶數和金額實行專項獎勵，并實行差別化的費用配置政策。三是推動小企業業務的專業化經營。F設立了“小企業金融服務中心”，對200萬元以下的貸款在風險可控的前提下，突出“簡、短、快”的特點。X也于2009年2月成立了“農戶和小企業專營部”，專營涉農和小企業貸款。

村鎮銀行經營管理中存在的問題

村鎮銀行的市場定位出現不同程度偏離

目前村鎮銀行的定位不很清晰，部分村鎮銀行的脫農傾向逐漸顯現。從村鎮銀行的公司治理架構來看，兩家村鎮銀行均建立了相對比較完善的股東大會、董事會、高級管理層，以及相應的聘選、監督制度框架，并以利潤最大化為經營目標。在公司經營目標的引導下，村鎮銀行更多地介入了風險較小的縣域中小工業項目、城鎮化建設項目，與其設立初衷為農村社區“草根”銀行的定位逐漸背離。甚至一些外資銀行發起設立的村鎮銀行，其申辦的目的在于避開監管，通過村鎮銀行較低的市場準入門檻，將網點建在大企業生產基地集聚的縣級經濟開發區，村鎮銀行成為其大城市戰略的一部分。

村鎮銀行誕生的特殊背景和條件決定了其服務縣域經濟的定位，而作為商業銀行，村鎮銀行具有與生俱來的逐利性。調研發現，兩家村鎮銀行在有限的優惠和扶持政策下，很難商業化運作和服務“三農”的統一。在縣域金融市場，“啄序”行為難以避免，村鎮銀行也會傾向于選擇規模較大的優質客戶。從目前兩家村鎮銀行的實踐來看，經濟發達地區的村鎮銀行在業務經營中貫徹“小額、分散”的原則更加困難，表現為貸款投向分散度低、戶均貸款額度較高。從法人客戶看，F與X的戶均貸款分別為264.96萬元、515.6萬元；從農戶貸款看，F與X的戶均貸款分別為14.19萬元、33.07萬元。

村鎮銀行的商業化運作原則與涉農政策性業務的市場定位的矛盾，是村鎮銀行未來發展過程中一個不可回避的問題。村鎮銀行如何在保證服務“三農”的同時，實現風險可控及商業可持續運作，既能保證參與各方的積極性，又能保證其服務“三農”的定位不動搖，這可能既需要各種金融機構和當地政府的積極參與，更需要完整的機制作保障。

村鎮銀行的發展極不平衡

村鎮銀行的設立，為當地的農村社區金融服務注入了新鮮血液，同時，由于各地經濟、文化存在的巨大差異，村鎮銀行的發展也表現出了巨大的差異性，發展極不平衡。在經濟發展較快的地區，客戶資源較好，村鎮銀行由于其靈活的運作機制，對當地的信貸資金投入較大，得到了當地政府的支持，發展速度也較快。而在經濟基礎薄弱的地區，客戶資源較差，村鎮銀行的生存和發展空間也較小。例如，位于中部的F存款規模為9億元，占當地市場份額的比例為10%；貸款規模為6億元，占當地市場份額的比例為14%。位于東部的X存款規模18億元，占當地市場份額的比例為9%，貸款規模為18億元，占當地市場份額的比例為10%。

村鎮銀行的發展缺乏穩定資金來源

村鎮銀行成立的時間較短，客戶基礎相對薄弱，在農戶中還沒有形成較高的知名度，普遍缺乏農戶的認可和信任，加之信貸業務之外支付結算等金融服務不及其他銀行機構，農戶不愿把資金存放在村鎮銀行。因此，村鎮銀行吸收儲蓄存款的難度很大，缺乏穩定的資金來源是當前村鎮銀行面臨的共同難題。截至2010年末，X的儲蓄存款余額為45193萬元，占當地各項存款余額的2%；F的儲蓄存款余額為7393萬元，占當地各項存款余額的1%。這兩家行的資金來源主要依靠當地政府的財政存款。然而，大部分的村鎮銀行是沒有當地政府財政資金支持的。存款規模限制了村鎮銀行發放貸款的規模，缺乏穩定的低成本存款來源是困擾村鎮銀行發展的一個長期問題。

村鎮銀行的發展受業務系統和科技網絡的制約

盡管人民銀行和銀監會2008年在《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》中規定：“具備條件的四類機構可以按照中國人民銀行有關規定加入人民幣銀行結算賬戶管理系統和聯網核查公民身份信息系統。符合條件的村鎮銀行可以按照中國人民銀行的有關規定申請加入大額支付系統、小額支付系統和支票影像交換系統。”但由于建設自己的網絡需要投入大量的研發、維護成本，村鎮銀行根本沒有能力支付如此龐大的費用，目前已經成為銀行科技網絡的“孤島”。具體來說，當前村鎮銀行主要存在三個方面的網絡問題：

一是以大小額結算系統為主的支付結算網絡。村鎮銀行由于無法直接接入大額支付系統和小額支付系統，只能通過其發起行間接接入，或者根本無法接入，這就造成村鎮銀行在支付結算方面處于競爭劣勢，甚至成為“孤島”而無法與其他銀行結算，從而也嚴重影響了村鎮銀行的吸儲能力。

二是征信系統。征信系統在農戶小額貸款的發放過程中發揮著極大的作用，目前村鎮銀行還無法直接接入該系統，只能通過當地人民銀行進行核查，這樣就降低了村鎮銀行貸款發放的效率，增加了村鎮銀行的人員成本。

三是反洗錢系統。村鎮銀行由于規模較小、結算及賬戶管理等方面水平較低，在大額現金審批報備、大額交易報告、可疑交易報告等方面的網絡監測能力不足，仍然需要加以改進。

村鎮銀行擴展中的經營風險日漸增大

從全國來看，村鎮銀行的發展極不平衡，在一些經濟發達地區，村鎮銀行依托當地良好的客戶資源，憑借村鎮銀行的人緣地理優勢以及靈活快速的決策能力，貸款業務得到了快速發展。同時，由于村鎮銀行在資金、網絡方面存在的問題短期內難以解決，因此，業務快速擴張所帶來的一系列金融風險應引起監管部門和村鎮銀行管理層的足夠重視。

一是信貸業務快速擴張，存貸比監管壓力較大。隨著宏觀經濟環境的持續改善，一些村鎮銀行的資產業務呈現出快速增長的態勢。2010年末，X各項貸款余額同比增長58%；各項存款余額同比增長34%；2008～2010年的貸存比分別是92%、98%和116%，均已超過商業銀行法規定的75%的比例。

二是經營利潤來源單一，經營穩健性較差。村鎮銀行在開展中間業務方面沒有任何優勢可言，其主營業務收入完全依靠存貸款利差。以X為例，2009年營業收入7074萬元中，利息收入為6692萬元，占比達95%。

三是村鎮銀行的客戶結構同質化，加大了潛在信貸風險。村鎮銀行的業務范圍均在本地，其客戶的行業特征比較相似，這就造成村鎮銀行貸款的行業集中度較高，貸款客戶的行業風險難以有效轉移，從而會影響村鎮銀行經營的穩定性。

促進村鎮銀行健康發展的政策建議

為有效發揮村鎮銀行在服務“三農”、支持縣域經濟發展中的作用，需要地方政府、監管機構和中央銀行不斷加大政策扶持力度，引導村鎮銀行進一步明確市場定位、拓寬資金來源和網絡渠道，共同推動村鎮銀行的持續穩健發展。

明確市場定位的獨特性，防止服務方向出現偏離。一是監管機構加強市場定位監管。建立支農服務質量評價考核體系，對村鎮銀行“三農”貸款投向和占比作出明確規定，引導村鎮銀行準確把握農村社區“草根”銀行的市場定位，緊貼支農支小服務方向，有效平衡服務“三農”與商業可持續發展的關系，立足縣域, 服務“三農”，防止“去農化”趨勢。二是充分利用發起銀行現有成熟的金融產品、工具、技術與服務模式，提升村鎮銀行核心競爭力，推動各項業務快速發展。三是在貸款準入標準、審批模式、利率定價和激勵約束機制等方面加大創新力度，積極探索新的業務模式，為符合條件的“三農”客戶提供一站式金融服務。

拓寬資金來源渠道，緩解村鎮銀行資金壓力。一是實行差別化的支農再貸款政策。對中西部貧困地區的村鎮銀行,人民銀行給予一定的支農再貸款支持,緩解村鎮銀行的資金壓力，鼓勵其增強涉農貸款投放力度。二是明確村鎮銀行在全國銀行間同業拆借市場的資格，增加其資金補充渠道。三是探索村鎮銀行發行金融債券的有效模式，鼓勵村鎮銀行聯合發起銀行或發起人在區域性金融市場發行集合債券或次級債券，拓寬村鎮銀行資金來源渠道，擴充村鎮銀行資本金。四是借鑒國際成功經驗，實行儲蓄激勵機制，每個貸款戶都必須設立個人賬戶、特別賬戶和養老賬戶，實行強制儲蓄，增加銀行資金來源，充實銀行資本金，增強抵抗風險能力。五是可通過村鎮銀行試點農村利率市場化改革，允許村鎮銀行的存款利率在小范圍內浮動，從而增強村鎮銀行在負債業務市場的競爭力。

暢通村鎮銀行網絡渠道，提高金融服務效率。一是創新金融服務渠道模式，擴大村鎮銀行服務半徑。以村鎮銀行營業網點為主要節點，探索建立農村自助店、便利店和流動店等特色服務渠道，切實解決村鎮銀行網點不足的困境，盡可能為廣大農村地區客戶提供優質、安全、便捷的金融服務。二是深化與發起銀行或同業之間在支付結算、風險管理和反洗錢技術系統等方面的合作，彌補村鎮銀行業務技術網絡劣勢，提升村鎮銀行金融服務水平。三是加強與支付清算組織和技術服務商的合作，拓寬村鎮銀行網絡渠道，提升村鎮銀行金融服務電子化水平。借助農信銀資金清算中心、第三方支付服務機構支付清算網絡，暢通村鎮銀行支付結算渠道，為農村客戶提供快捷、便利、高效的支付服務。積極推動村鎮銀行與電信運營商合作開辦手機銀行業務，使“三農”客戶盡早享受到金融電子化的好處。四是結合業務發展實際，有序推進行內核心業務系統等基礎設施建設，提高系統運行管理水平，爭取盡早具備和達到加入大小額支付系統、征信管理系統和反洗錢監測系統的條件，力爭早日接入上述系統。

分類指導，差異化監管，防范村鎮銀行經營風險。一是對村鎮銀行進行風險評級，按等級高低合理配置監管資源，通過有效的外部監管，督促村鎮銀行加強內控管理、提高服務水平、規范業務操作行為，防止金融案件的發生，確保農民存放資金的安全。二是實施差別監管。根據村鎮銀行的特點和風險，探索建立村鎮銀行支農貸款考評體系，建立涵蓋內部控制、資產質量、資產損失準備充足率、風險集中、關聯交易等方面的非現場監管指標體系，將村鎮銀行納入非現場監管系統，對其實施動態差別監管。三是強化流動性監管。督促村鎮銀行堅持小額、分散的原則，避免貸款投向過度集中，防范流動性風險。四是引導和幫助村鎮銀行，建立完善獨立的內部審計組織體系和內控制度，建立健全農戶信貸檔案，提高風險管理水平。

完善政策扶持體系，促進村鎮銀行可持續發展。一是建立風險補償機制，形成村鎮銀行服務“三農”和支持新農村建設的正向激勵機制,切實提高村鎮銀行服務 “三農”的積極性。政府相關部門根據當地經濟發展實際，設定商業化村鎮銀行涉農貸款的限額，作為確定獎懲的依據。對于完成目標較好的村鎮銀行，由地方財政出資建立獎勵基金，給予稅收等優惠，人民銀行給予支農再貸款，以此鼓勵村鎮銀行加大對“三農”的資金投入。二是政府在財政、稅收優惠政策方面給予村鎮銀行更多的傾斜。如允許稅前適當計提壞賬準備，適當延長村鎮銀行營業稅、所得稅免稅期，使村鎮銀行資本積累穩步遞增；對村鎮銀行面向農戶的貸款給予財政貼息支持，以此緩解農戶自身不能承擔過高利率以及村鎮銀行貸款分散，單筆貸款成本較高的問題。三是監管機構適當放寬新設立村鎮銀行的存貸款比例限制，對其運用資本金發放貸款實行定量控制，同時不列入存貸款比例進行監管控制，支持其在風險可控的情況下多發放支農貸款；支持其適當設立分支機構，擴大服務半徑，滿足農民日益增長的信貸需求和金融服務。四是人民銀行應盡快細化村鎮銀行在利率、存款準備金、支付結算、現金管理、反洗錢監測、征信管理等方面的規定，使之更具可行性和操作性；同時加大技術和業務支持，提供優質金融服務。

（作者單位：中國農業銀行戰略規劃部）