世界國家公園體系對中國國家公園建設的啟示

陳健 張兵

[摘 要]本文分析了世界國家公園建設中的共性，結合我國國情，論述了我國國家公園建設中的成就和不足，指出我國國家公園建設正處在由以經濟發展為主導向以生態保護為主的過渡階段，分析了我國國家公園在經營、管理、政策以及資金等方面所存在問題，并提出相應對策和建議。

[關鍵詞]國家公園體系 中國國家公園建設 過渡階段

一、 國家公園體系的產生與發展

1.國家公園的起源

1832年，美國藝術家喬治.卡特林在旅行的路上，對美國西部大開發對印第安文明、野生動植物和動物的影響深表憂慮，隨后他寫到“它們可以被保護起來，只要政府通過對一些保護政策設立一個大公園…一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態，體現著自然之美。”這是國家公園產生的思想萌芽，體現了最樸素的人類關于人與自然和諧相處，可持續發展的觀點。

2.國家公園體系的發展

美國于1872年建立了世界上第一個國家公園即美國黃石國家公園，歷經130多年的發展，到2003年全世界共有225個國家和地區相繼建立了自己的國家公園，總面積達4413142平方公里，占全球保護地面積的23.6%。國家公園已經由最初單一的形式發展成為今天具備了完善的保障體系和管理形式的國家公園和保護區體系。其內在的保護理念、價值、管理和經營方式也在發展中不斷得到完善和拓展。目前國家公園已被國際上公認為是資源稟賦最高、旅游體驗最佳、保護與發展關系處理得最好的地理空間。

3.國家公園體系的內涵

IUCN（世界自然保護聯盟）自20世紀70年代就開始致力于構建一套可以廣泛被各國所接受和使用的術語和標準體系，經過不斷的完善和發展這套體系于1994年在世界自然保護聯盟大會上出版并得到推廣。其中對于國家公園的定義為：“用于生態系統保護及娛樂活動的保護地——天然的陸地或海洋，即為現代人和后代提供一個或多個生態系統的生態完整性；排除任何形式的有損于保護管理目的的開發或占用；提供在環境上和文化上相容的、精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會”。其基本管理目標為保護生態系統并提供游憩機會。這一概念被各個國家所接受并在本國加以使用，其演化出的形式雖然多種多樣，但究其根本都是以生態環境、自然資源保護和適度開發為基本策略，通過較小范圍的適度開發實現大范圍的有效保護，排除了保護和開發相抵觸的開發利用方式，達到生態體系完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育和娛樂的主要場所，是一種有效實現生態環境開發和資源保護的管理和開發模式。

二、世界上具有代表性的國家公園管理共性分析

世界各國的國家公園管理制度總體上可以歸納為以美國為代表的中央集權型，以德國和澳大利亞為代表的地方自治型，加拿大、日本等國為代表的綜合管理型三種模式。雖然從宏觀體制上來看，這三種管理模式存在著很大的差異，但其中也不乏共性。在我國目前國家公園建設經驗不足及建設需求強烈的背景下，研究世界國家公園的共性，對于我國國家公園資源的合理利用和有效管理都很具借鑒意義。

1.保護為主的管理理念

管理者不再將經濟利益看成是國家公園經營的主要目標，而更加重視國家公園在傳承自然和文化資源方面的價值，為國民提供游憩場所教育國民等方面的意義，更多的體現了國家公園的公益性。美國《國家公園組織法》（ 1916） 明確規定“保存風景、自然、歷史遺跡和野生生命，并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來欣賞”。1992 年美國國家公園管理局在其發布的《美國國家公園21 世紀議程》中進一步明確，我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環境有助于人們形成共同國家意識的能力，這應是國家公園管理局的核心目。根據1988年加拿大國家公園修正法的規定，維護生態完整性是加拿大國家公園的首要管理目標。該管理計劃明確了加拿大國家公園自然資源保護的水平和類型，旅游者的來源、類型、及特征等，每一個國家公園所扮演的角色等。該法規經過國會批準之后，具備法律效力，確保國家公園管理目標的實現。

2.高效的單一管理主體

雖然三種類型的國家公園，在管理體制和管理部門上各有差異，有以美國為首的中央直屬管理，德國為首的地方自治和以日本為代表的中央和地方結合型。管理部門也多種多樣，如美國的專門的隸屬國會的國家公園管理局，德國的州林業部門和日本的環境廳。但總體來說，每一個國家公園都有與其相對應的單一的管理主體。

3.有力的資金保障體系

國外國家公園的運作資金很大一部分都來自于政府撥款，并不單純的依賴門票和公園內商業活動的收入。在美國，聯邦政府每年對國家公園的撥款占整個公園運作資金的70%，加拿大曾經有一度實行以效率為中心的新管理改革體系，對國家公園的撥款一度減少，但自1999年之后，這一比重又上升到75%。在澳大利亞，每年都由政府投入大量的資金用于國家公園的建設，公園經營不以贏利為目的。公園內的一切設施，包括道路、野營地和游客中心等都由國家投資建設。在維多利亞州，國家公園管理局每年的預算為1.15億，美元，而門票的收入僅為1000澳元。這些國家公園的門票普遍很低，有的甚至完全免費，如加拿大國家公園的門票大約8.8加幣，七天之內可以往返出入，美國黃石公園的門票為20美元，日本的國家公園實行免票制度。

4.法律保障體系

1872年美國黃石國家公園建立起，美國就頒布了《黃石公園法》，以確保國家公園的管理公園能夠在法律的框架內有序的進行。一百多年過去了，美國國家公園的發展始終與相關法律的不斷完善同步進行。自《黃石公園法》頒布起，美國又相繼頒布了《組織法》、《歷史紀念地保護法》、《野生動物保護法》等。美國國家公園的任何決策，從發展目標及規劃的確定，小到建設醒目的審批和經營行為的規范，無一不是按照法律規定的程序來進行的。即使連國家公園管理局，也只有依法保護國家資源和權力的義務，沒有不受法律限制開發的權力。加拿大于1930年頒布了《國家公園管理法》，其后加拿大政府又相繼頒布了《歷史古跡與紀念物行動章程》、《文化資源管理政府》、《國家公園行動計劃》等一系列法規。上述法規經過國會批準之后具有法律效力，國家公園的一些事物都必須按照上述準則來進行。日本高度重視自然風景和國家公園的保護，頒布了以《自然保護法》、《自然公園法》、《文化財產保護法》為代表的16項國家法律，形成了日本自然保護和管理的法律制度體系，從而有效保護和充分利用了日本優美的自然風景區，在提高日本國民的健康、修養和文化素養等方面發揮了重要作用。

5. 特許經營制度

美國國會于1965年通過了《特許經營法》，該法律規定在國家公園內實行特許經營制度，即國家公園的餐飲，住宿等旅游服務設施向全社會公開招標，經濟上與國家公園無關，國家公園管理機構是純屬聯邦政府的非盈利機構。與美國類似，在澳大利亞，國家公園的經營也采取經營權與所有權相分離的方式。一個企業若想取得國家公園內某個景點或活動的經營權必須要通過當地國家公園管理局的審核和授權。國家公園管理局負責制定規劃、對外宣傳和監督經營，經營者只能在不違背管理辦法的前提下為游客提供服務，二者分工明確又相輔相成。加拿大基層的國家公園管理局按照成本補償的定價原則確定宿營地和小木屋的價格，收取一定費用，另一些項目通過特許經營的形式由承租人經營。總之，從經營機制看，部分國家的國家公園不存在贏利性的經營活動，但只要存在經營活動的，大都實行特許經營制度。

三、 中國國家公園現狀研究

1.我國對國家公園的認識

我國國家公園的內在含義一直都存在爭議。我國全國科學技術名詞審定委員會在科技名詞中對于國家公園的定義：（1）一種面積巨大的由中央政府劃定并建立的，并且通過立法形式對其內部的自然資源和生態進行保護的特殊自然保護區。既有保護或恢復自然綜合體的作用，又兼有園林性的經營與管理。（2）國家為合理保護和利用自然、文化遺產而設立的大規模的陸地或海洋保護區域。其功能是當代人或子孫后代保護一個或者多個生態系統的生態完整性，排除與保護目標向地處的開采或占有行為；提供在環境上和文化上相容的精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會。（3）政府對某些在天然狀態下具有獨特代表性的自然環境趨于劃出一定范圍而建立的術語國家所有并由國家直接管轄的公園。

建設部曾宣稱其管理的我國自上世紀50年代起建立的一批以資源保護為中心的國家級風景名勝區就是我國的國家公園，這些國家公園在我國現有的管理體制下逐步演變成為國家自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、國家礦山公園、國家重點風景名勝區和國家水利風景區等七種類型。據環保部門統計，目前我國已經建立了1757處自然保護區、1658處森林國家公園和677處風景名勝區，保護面積超過1.33億公頃，占我國國土面積的13.2%以上。但這中說法在學術界并未得到廣泛認可，一大批學者認為不論是我國的國家級風景名勝區或者自然保護區與國際標準的國家公園之間并不存在直接的對應關系。不論是哪種開發方式都沒有將開發和保護這兩個目標很好的統一起來。

自20世紀90年代以來，我國公共資源依托型景區的經營方式一直都是學術界探討的熱點問題之一。其中爭論最激烈的兩個派系為“產權轉移派”和“國家公園派”。“產權轉移派”主張以市場經營方式來帶動旅游經濟產業的發展，而“國家公園派”則推崇仿效美國國家公園體系建立中國自己的國家公園，將自然和文化資源背后的非經濟價值彰顯出來。世紀之交之際，我國有一大批學者闡述了在我國建立國家公園的重要意義和必要性，并且倡導盡快構建與國際接軌的國家公園體系。羅勇兵以新西蘭亞伯塔斯曼國家公園為例，分析了該公園在建設及管理方面的成功經驗，并指出其對我國國家公園的啟示作用。唐芳林指出引進國際理念，建立我國的國家公園體系，是完善我國保護區體系的必然。

2.我國構建國家公園的實踐

我國構建國家公園實踐的第一步開始于2006年8月，我國大陸第一個國家公園—香格里拉國家公園掛牌成立。緊隨其后，云南省開始著手建設“云南省國家公園體系”，提出了構建“老君山國家公園”，“梅里雪山國家公園”“西雙版納熱帶雨林國家公園”“怒江大峽谷國家公園”等一系列相關國家公園，旨在將云南省建設成為我國國家公園試點省份的先行者。同年，9月份成立了云南省國家公園管理辦公室，掛靠在林業廳。2008年10月8號，環境保護部和國家旅游局聯合批準建設國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。接著2009年3月在陜西省人大代表徐正明又在兩會上正式提出建設秦嶺國家公園的議案，一經提出這一提案就備受關注。今年，貴州黃果樹景區立足本省旅游業發展特點，與美國紐約城市設計有限公司合作，編制了《黃果樹國家公園遠景規劃》，提出建設廣義“黃果樹國家公園”的規劃。中國國家公園從無到有，從以地方政府為主導到以國家部門為主導多部門參與，從單一的省試點到全國范圍內的推廣，表明了我國構建高標準國家公園需求越來越強烈。

（1）普達措國家公園

位于云南省迪慶州香格里拉縣城以北22公里，由碧塔海、碩都湖和藏族村寨等主要景區構成，總面積300平方公里。從1984年到2004年，其旅游管理機制經歷了社區共管、自主開發、國企壟斷和民營租賃經營四個階段的變遷，直到2006年才以國家公園的形式出現，目前其所有權威迪慶州政府、香格里拉縣、國家公園管理局和碧塔海自然保護區管理所共有，其日常事務則有迪慶州政府委托的迪慶州旅游發展管理公司來經營，而日常管理部門則有建設部門、林業部門及云南省國家公園管理辦公室和旅游部門等

（2）老君山國家公園涉及的區域是“三江并流”國家級風景名勝區老君山片區，同時，與老君山國家級地質公園的范圍重疊，總面積為1084.5km2，其中用于游憩和傳統利用的區域占公園面積的4.1%。老君山國家公園的建設工作啟動后，麗江市政府擬依托2000年成立的三江并流區麗江老君山保護管理委員會對老君山國家公園進行管理。國家公園的開發和經營活動將由管委會下設的麗江三江并流旅游開發有限公司和隸屬于市政府的麗江市旅游

（3） 梅里雪山國家公園

擬依托“三江并流”國家級風景名勝區的梅里雪山景區建設，也包括飛來寺國家級森林公園，總面積961.3 km2。梅里雪山國家公園目前仍由梅里雪山景區管理局負責經營和管理。森林保護主要依靠德欽縣林業局開發投資管理公司負責。

（4）黑龍江湯旺河國家公園

地處小興安嶺南麓，范圍包括湯旺河原始森林區和湯旺河石林區。此區域是松花江一級支流湯旺河的源頭，植被覆蓋率99.8%以上。區域內自然景觀獨特，百余座花崗巖石峰構成了奇特的地質地貌，是目前國內發現的唯一一處造型豐富，類型齊全，特征典型的印支期花崗巖地質遺跡。但范圍與國家林業局的黑龍江小興安嶺石林國家森林公園和國土資源部的黑龍江伊春花崗巖石林國家地質公園有交叉重合。

四、我國國家公園建設過程中的主要突破和存在問題

1. 我國國家公園建設過程中的主要突破

我國現有的國家公園大致可以分為兩大類，一類是以地方政府為主導，在本區域經濟不發達，發展壓力巨大的環境下，為了規避自然保護區對旅游開發的限制，塑造獨一無二的旅游品牌，擴大旅游市場，帶動經濟發展的制度創新的結果，其立足點并不在保護全民共享的自然文化遺產，為全民提供游憩和體驗的場所，以云南省政府牽頭的普達措國家公園為首。另一類是我國有關部門為了引入世界先進國家公園管理理念和模式，以研究和探索適合我國國情的國家公園建設和管理體制為目的的結果，以黑龍江湯旺河國家公園為例。從普達措到湯旺河，我國國家公園的發展理念，由經濟發展主導到對適合我國國情的國家公園之路的探索，主導部門由地方政府上升到國家層面，這是我國國家公園構建之路的重大突破。

2. 主要存在問題

（1） 從政策層面看，相關法律法規和協調機制相對滯后

國家公園是中國大陸自然保護事業發展過程中形成的新保護地模式，目前尚未制定出臺專項法律法規，在各地建立國家公園積極性空前高漲的形勢下，出臺管理法規迫在眉睫。使得國家公園在經營過程中的各項問題都無法可依，基于現有的國家公園管理辦法和政策，執行起來缺乏權威性和科學性。

（2）從管理層面來看主要存在，條塊分割，多頭管理現象嚴重

單一的國家公園體制，卻同時分屬于不同的行政層級，不同的管理機構公關的現象。經常造成的現象2007年普達措國家公園發生大火后各部門相互推諉責任就是一個很好的證明。

（3）從經營體制來看，政企不分，兩權相連

政府在構建管理局的同時，有構建旅游經營公司。它們既負責景區的規劃、開發、保護與監督工作，又負責景區的日常經營和服務。易造成經營質量下降，景區監管工作不到位，監管力度不夠等現象。

（4） 從經濟層面來看，國家對國家公園的資金投入遠遠不足

目前，擬建國家公園的自然保護區，各級政府已將人員公資、公務費用納入財政預算，這些投入雖然不能滿足需求，但為維持保護區的日常管理提供了最基本的保障。以普達措為例，景區每年門票的收入約為5000萬，但用于日常維護的費用不超過200萬。而從1985年到2004年，迪慶州政府根據林業部門的標準，共向普達措國家公園下撥350萬維護經費，但這些費用尚不夠人員工資的支出。

五、發展我國國家公園的對策及建議

縱觀世界國家公園的建設之路，并不都是一帆風順，即使是美國和加拿大這樣的先驅者在國家公園構建的初期也出現過嚴重錯誤。其發展歷程大致可以分為三個階段，以經濟利益為主的初創階段，以注重生態保護為主的發展階段到以生態完整性為目標的完善階段。綜合我國目前國家公園發展的特點和現狀，我國目前國家公園處在由經濟發展向生態保護轉變的過渡階段，問題不可避免。但我們應該充分借鑒國際國家公園成功的經驗和失敗的教訓，充分發揮本國特色，避免我國國家公園建設過程中也走向先開發后治理的老路，具體建議如下。

1. 規范我國國家公園管理體系

自上而下，逐步改善管理條塊分割、多頭管理的現狀，確保國家公園的管理工作可以高效而有序的進行。我國的國家公園，名義上是國家名片，自然資源為全民共享，但其所有權并不明確，管理主體也十分混亂，造成了國家級的風景區卻只有縣一級的管理水平。在這一點上，我國可以引進與我國國情比較類似的加拿大和日本的中央與地方相結合的管理模式，由國家部門牽頭，整合地方政府職能比較相近的部門，盡快設立單一的國家公園管理部門。

由國家相關部門牽頭，結合我國國情，盡快的出臺相關的國家公園管理辦法，可先在試點單位試行，不斷在實踐中完善，由點及面向全國推廣，逐步構建我國的國家公園管理和保障法律體系。IUCN和我國對保護區都有—個基本共同的定義，即：“通過法律及其他有效方式進行管理的，對保護和維持生物多樣性以及自然及文化資源能夠起巨大作用的一片陸地或海洋”。

2. 加大政府的資金投入，使國家公園經營逐步回歸公益

我國目前對于國家公園建設方面投入的資金十分有限，公園在實際經營過程中以自給自養為主，出現了高門票高服務費的經營方式，資源浪費和破壞現象也難免發生。自“十五”以來我國國家層面的價值取向發生了很大的變化，從單純的追逐經濟利益向全面追求人與社會的全面和諧發展轉變，在對公共設施構建方面的財力支持也在逐步擴大，對于公共游憩產品的投入也出現了一些新的探索。雖然在短期內，我國國家公園購票制仍然會存在，但公園的公益性建設仍然是不可動搖的根本。

3. 實行國家公園特許經營制度

合理分配所有權和經營權的問題，準確定位政府、國家公園管理機構、國家公園經營機構各自的職能與任務。充分發揮政府的協調、指導、支持作用，將工作的重心放在資源保護與合理利用的管理上，有效的監督經營機構的管理。

4. 全民推廣國家公園理念

我國有關部門可以借助媒體和國家公園自身，向全社會推廣國家公園的理念，培養民眾的國家意識。我國國家公園的建設，尚處在起步階段，很大一部分民眾對于國家公園理念及內涵沒有一個清楚的認識，易把它與普通的游覽區相混淆。在全民推廣國家公園理念，一方面有助于在民眾中自覺自發的形成對資源的保護意識，另一方面使得國家公園的真正價值得以彰顯。

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