城鄉一體化背景下長沙農民工住房保障制度初探

孟迪云　徐巍

基金項目：湖南省哲學社會科學規劃基金辦公室科研課題《農民住房保障體系的構建——以長沙市為例》（課題編號：2010YBA103）階段性成果

[摘 要]在2011年初瀟湘晨報的抽樣調查中，政府給進城農民工提供與市民均等的公共服務中，36%的農民工認為最需要解決的是住房保障。而認為要真正融入城市，45%的農民工認為要消除的最大障礙住房。農民工住房問題已經成為了長沙城鄉一體化中迫切要解決的問題，本文旨在通過對長沙農民工住房保障制度的研究，給農民工住房保障完善提供參考意見。

[關鍵詞]住房保障 農民工

目前，在長沙工農民工有57萬人，其中新生代農民工約35萬人。而這些農民工受我國城鄉二元戶籍制度所制約，無法享有與城市居民同等的社會資源和城市居民所擁有的社會保障，長期游離在城市住房保障體系之外，而如何解決他們的住房問題，已成為在我國構建和諧社會的重大現實問題。因此，近些年來，實現農民工居住有其屋，保障其住宅權成為近幾年來的立法實踐的重點，在重慶、上海、廣州等地都開始了試點。那么作為湖南農民工主要聚居地——長沙，如何將游離在城市住房保障制度之外的農民工囊括在城鄉一體的社會保障體系內，是2009年長沙市委制定《中共長沙市委推進城鄉一體化發展工作綱要》的內在要求，也是長沙作為全國社會管理創新綜合試點城市必然選擇。

一、長沙農民工住房的現狀

農民工在城市的住房主要是通過買房、自行租房、單位或政府提供途徑獲得，長沙的農民工主要集中于建筑行業、餐飲服務業、清潔及家政服務業、個體商戶、以及一些小商小販。其中從事建筑行業和餐飲服務業占主要部分。

農民工工資受其行業性質所限，工資不高，自行租房的選擇很少，往往會選擇一些便宜的租房，這些居住點人員混雜，居住的房屋建筑密度大，居住環境差，公共設施設備少，比如西臨湘江，東至書院路，北起城南西路，南至二環線的城區是長沙市區內沿江最大的棚戶區，主要以木板、土坯、磚墻為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋，建設不規范、基礎設施配套不齊的小平房，這樣的房子質量不過關，存在嚴重的安全隱患。

而現在近期出現的一種農民工住房形式——集裝箱公寓，能夠向農民工提供低質量但是價格低廉，管理寬松，租房只需交納集裝箱押金10000-15000元左右，每天的租金是6元，租后在押金中扣除租金，交還集裝箱公寓時扣除租金和損壞賠償后退回押金。一般建在江邊等管理比較寬松的地方。這種居住環境比棚戶區更差，但勝在價格非常便宜。

相對來說，很多農民工愿意住單位提供宿舍的，距離工作地點近，價錢也比較便宜，但是這種其員工提供的住房，多為集體宿舍，這類宿舍一般比較擁擠，衛生條件差，而且行業主要是建筑業和服務業。就總的來說，長沙市農民工居住得現狀不容樂觀。

二、長沙農民工住房保障制度現狀

2007年8月國務院出臺了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出農民工住房問題納入城市住房保障。提出集中建設向農民工出租的集體宿舍，以農民工可承受的合理租金向農民工出租。2007年12月，建設部、發改委、財政部、勞動保障部和國土資源部聯合發布了《關于改善農民工居住條件的指導意見》各地要將長期在城市就業與生活的農民工居住問題，納入城市住房建設規劃，并且政府可以采取興建農民工公寓、廉租房等方式解決農民工住房問題。而長沙也在這些制度的指引下作出了自己的立法實踐：

1.農民工廉租房和城市居民廉租房制度并存

根據，2005年《長沙市農民進城就業廉租住房管理辦法》，申請條件申請承租本市廉租房的對象必須同時符合下列條件：本市五區外的進城就業農民；被本市用工單位錄用，并簽有勞動合同；月平均收入1200元以下；在本市市區無自有房屋。而第九條中規定租金標準按不同地域、層次、面積計算，應當低于同類房屋平均市場價，沒有明確的指標量化，這是遠遠不夠的，應當確定更低的標準，不然廉租房會導致不廉租的形象發生。

而城區的市民根據2008年7月制定的《長沙市城市廉租住房保障實施方案》，申請廉租住房保障應當以家庭為單位，同時符合下列條件：具有本市城區常住戶口五年以上，且在本市工作或居住的家庭；家庭人均可支配收入低于城市人均可支配收入的75%；無房戶或住房困難家庭（2009年前家庭人均住房建筑面積低于12平方米，2010年后家庭人均住房建筑面積低于15平方米）。從廉租住房保障形式看以發放租賃住房補貼為主，租金核減和實物配租為輔。補貼標準按照市場房屋平均租金、城市低收入住房困難家庭可承受能力及住房保障面積標準測算，實行動態管理，適時調整。。現在長沙廉租住房租賃補貼標準調整為無房戶每人每月160元；住房困難家庭每人每月80元，但一個家庭可享受的廉租住房租賃住房補貼金額最高每月不超過800元。房屋的來源有已批在建的經濟適用住房項目中配建的廉租住房和回購的二手住房。

在資金保障方面，長沙雖然有對低收入農民工提供廉租房，但是在在財政投入是否有保障量化標準。根據2008年的《長沙市安居工程資金管理暫行辦法》中規定，土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于安居工程的資金，但是安居工程包括廉租房、經濟適用房的專項資金，而且長沙施行農民工廉租房和城市居民廉租房2套制度并行的方式，有多少能落到農民工廉租房建設上，是值得商榷的。

由此可見，長沙雖然單獨制定了外來務工廉租房制度，但是將農民工與城市居民分割開來管理，只是不利于城鄉一體化的大局，而且在房源和保障形式上都沒有城市居民廉租房多樣化，農民工廉租房不適用貨幣補貼形式，在布局上也沒有考慮到農民工的工作便利，直接導致在城鄉結合部建立的農民工公寓——江南公寓入住率低，盡管租金只要每月70元，環境優美，但因其位置處于長沙汽車西站，二環線東側，導致多數農民工離工作地點太遠，交通成本太高。

2.農民工公積金

2005年1月7日建設部、財政部、中國人民銀行出臺的《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》規定，“進城務工人員、城鎮個體工商戶和自由職業人員購買自住住房時，可按規定申請住房公積金貸款。”2006年3月27日下發的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中，則再次明確指出，農民工可繳存公積金購買自住房。

因此，2008年3月長沙制定了《長沙市人民政府關于著力解決農民工問題的意見完善住房公積金制度》，鼓勵用人單位和農民工個人繳存住房公積金。而針對農民工的低收入、高流動性特征，長沙如何進行立法實踐的？

在公積金的繳納方面，《長沙住房公積金繳存管理辦法》其中規定，住房公積金繳存基數不得低于上一年度市統計部門公布的職工月最低工資標準，原則上不超過市統計部門公布的上一年度全市在崗職工月平均工資的三倍。而根據2011年10月湖南省人保廳確定的長沙城區月最低工資標準為1020元和繳納比例不低于5%計算，長沙農民工公積金至少要繳納51元。

在公積金的提取方面，《長沙市住房公積金提取操作規程》中明確規定規定農村建造、翻建自住住房；償還住房貸款本息的；租住本市廉租房的；無房戶租賃住房用于自住且房租超出家庭月工資收入15%的等情況可以提取公積金，并且非本市戶籍的繳存人若所在單位終止勞動關系，可以提取公積金，同時規定。這給農民工提取公積金提供了便利。適應了農民工的高流動性，同時為農民工用公積金租房和翻建宅基地提供了資金保障。但是提取程序的復雜性，使農民工望而生畏。

在公積金的貸款方面，長沙《關于調整住房公積金貸款政策的通知》規定行政、企事業單位職工正常繳存住房公積金6個月（含）以上的，可以申請住房公積金貸款。那么異地住房公積金的繳納，長沙只承認2鐘情況：一種是與其住房公積金管理中心簽訂異地貸款合作協議（含異地貸款互通函）城市的繳存職工，且正常繳存住房公積金12個月（含）以上的。第二種是本省其它市（州）正常繳存住房公積金的職工，在長沙市購買自住房時，參照長沙市城區職工申請住房公積金貸款。

從制度運行效果來看，由于農民工工資水平低，并不能發揮住房公積金的保障性，農民工很難從公積金制度中受益。因為，在實際操作中，收入越高的人，自繳公積金就高，單位貼補也越多；而工資收入低的農民工，由于自繳公積金少，單位貼補也少。而農民工獲得公積金貸款很少，還貸能力也有限。不符合住房公積金制度建立的初衷，甚至提出公積金制度的實施反而使他們現時收入降低而導致其生活水平下降。

3.農民工公共租賃房

2011年8月制定的《長沙市人民政府關于加快發展公共租賃住房的工作意見》將外來務工人員納入非定向配租的范圍，但要求在本市有穩定職業并連續繳納社會保險三年以上（含），且本人及家庭在本市市區范圍內無自有住房。而如果是用于開發區、工業園區單位職工定向配租，其認定標準由產權單位提出申請，報所在地的區住房保障部門備案，由產權單位安排符合標準的對象入住并辦理相關手續。也就是說如果是工業園區的農民工，如果有定向公共租賃房，是可以享有的，條件可以由產權單位定。總的來說，農民工獲得公共租賃房的條件比較高，要求穩定性高，在非定向配租中必須連續連續繳納社會保險三年以上。

公共租賃住房租金標準原則上不高于同地段同類型住房市場平均租金的70%，可以選擇實物配租或租金補貼方式。但還沒有出臺租金補貼對象具體條件和標準。

4.對包括農民工在內的流動人口和出租房屋加強管理服務工作，并在2010年開始全面推行流動人口居住證以及“一證通”制度。

2008年3《長沙市人民政府關于著力解決農民工問題的意見》對農民工實行《居住證》登記制度，作為暫住人口在本市實際居住的證明。對獲得市級以上勞動模范、先進工作者榮譽稱號和高級技工、技師證書以及其他有突出貢獻的農民工，優先準予落戶。2011年3月《長沙市流動人口居住登記管理辦法》在長沙市連續居住、工作，并按規定辦理了居住證和繳納養老保險3年以上的，可以將本人戶口遷入長沙市。這為農民工成為長沙市民，享受市民待遇起了很大的促進作用。

5.宅基地置換

根據《中共長沙市委推進城鄉一體化發展工作綱要》的要求，允許土地有序流轉。鼓勵農戶將集體土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、社會保障和城鎮住房，積極穩妥地開展以土地承包經營權置換保障、以宅基地永久使用權置換城鎮房產試點工作。建立健全農村土地流轉服務中心和城鄉統一的建設用地市場，率先探索完善配套政策法規，加強對土地流轉的組織指導和統一管理，實現資源資產化、資產資本化、資本股份化，切實保障農民土地權益、增加農民財產收益。

三、完善農民工住房保障制度的建議

1.對低收入的農民工提供政策性的廉租房

廉租房制度具有產權清晰、保障目標群體低收入的特征，比較符合農民工本身低收入的特點，另外廉租房制度的退出制度比較靈活，適應了農民工的流動性。

首先，不應該將外來務工人員和城市居民割裂，隨著長沙《居住證》推行，外來務工人員應當逐步的被流動人口所代替，但是農民工的低收入不可忽視，在廉租房中應當保留一定比例給低收入的農民工，增加農民工住房的保障形式，尤其是發放租賃住房補貼、租金核減，緩解實物配租給政府帶來的財政壓力。

同時也要鼓勵社會民間資本，多渠道的籌集資金來發展農民工廉租房項目。如：由中國志愿服務基金會“張青志愿服務專項基金”捐資3000萬元人民幣，在長沙縣政府免費提供土地的基礎上，共1000套廉租房。利用社會民間資本建設“幸福村”廉租房，就是一個很好的嘗試。

2.允許在市民化程度較高，穩定性的農民工，享受公共租賃房和經濟適用房，并且加快出臺公共租賃房租金補貼具體條件和標準。

3.對公積金實行“低門檻進入”，放寬公積金貸款條件。

對于農民工來說，公積金的高起點使農民工不愿意繳納公積金，可以參考湖州市的經驗，2003年湖州市針對非公有制企業的農民工納，降低了建立住房公積金賬戶的門檻，最低繳存額度以全省職工上一年度平均工資的60%為基數，只要連續繳存住房公積金6個月，在公積金貸款方面，如果夫妻雙方都在湖州工作，都繳存公積金，最高可貸20萬元。這一措施初步實現了農民工的“市民待遇”，留住了優秀的農民工，增加了他們的歸屬感。

4.在從不改變農村集體所有性質，不改變用地性質（確屬集體建設用地），不損害土地集體所有者（農民）權益，不違反城鄉統一規劃的原則下，進行農村土地制度改革，使集體土地與國有土地獲得平等的法律地位。

根據2010年《長沙市農村土地流轉交易暫行規則》對市區的農村集體土地承包經營權、林權、農村集體建設用地使用權（以下統稱為農村土地）的流轉交易進行了規定，但是對以宅基地永久使用權置換城鎮房產試點應當慎重，“土地換保障”只是解決離開農村的農民住房問題的一種手段，不可演變為使農民失地的一種手段，也就是說政府的出發點必須是為了解決農民住房保障問題，而不是為了獲得土地，因此要改變農民進城后的保障和發展問題，要建立讓農民能夠分享土地增值收益的機制。

參考文獻：

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