地質工程中地質災害防治制度的立法研究

肖飛 楊菲

隨著人類活動的日益頻繁，在促進經濟快速發展的同時，對于地質構造的破壞也在日益加劇，地球對于人類活動破壞的有力反擊就是地質災害的頻繁發生。近年來，我國各種形式的地質災害接踵而來，據統計資料顯示，我國每年因地質災害而造成的損失約為三百億元人民幣，這樣一個龐大的數字不能不引起我們的重視，在全國各地，尤其是經濟比重較大的城市進行地質災害防治工作已經是刻不容緩的大事。雖然我國早在2004年3月1日就已經開始實施《地質災害防治條例》，完成對地質災害防治制度的立法工作，使得地質災害防治工作有了法規依據，但是，經過九年的實踐，科技得到飛速發展，地質災害防治手段不斷更新，顯然舊的法規已經不適應社會發展的需要，不能給現階段地質工程中地質災害防治工作的全面有效開展提供平臺，因此，對于地質工程中地質災害防治制度的立法是現階段社會發展的需要，是有效減少經濟損失和生命威脅的需要，是地質工程得以順利開展的需要，能夠為地質工程中地質災害防治工作提供政策引導和法律依據，是當前有效開展地質災害防治工作的重要保障。為了進一步加強地質災害防治工作，2011年6月1日，國務院第157次常務會議審議通過了《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》，并于6月13日正式印。《決定》的印發，是我國地質災害防治事業發展的重要里程碑，對進一步理順和完善地質災害防治工作體制和機制，加強和改進新時期地質災害防治工作具有重要指導意義。由此可見，國家已經高度重視地質災害防治制度的立法。

1地質工程中地質災害的類型

中國的地質災害共可分類十類，分別為地震災害、火山災害、滑坡崩塌泥石流、地面變形，海洋(岸)動力、水質與環境污染、開挖工程、沙漠化，地方病、洪水與風沙。在這十類地質災害中，完全沒有人類活動參與的地質災害嚴格來說也只有火山災害這一類，其它分類中的地質災害都或多或少與人類的活動有關系，也就是說由于工程導致的誘發性地震、違規開山取石誘發的泥石流、山體滑坡等、非法開采地下資源或是開采缺乏科學性而導致的地面變形，開裂、沉降等、過度碳排放導致的全球溫度上升，使得海水平不斷提升等、人類活動形成的污染物排放超標、開采工程如煤、石油、天然氣、金礦等開挖工程性地質災害、沙漠化、地方病以及洪水和風沙，這些都是地質工程中地質災害的類型。因此，嚴格的說，地質工程中地質災害防治工作重點主要是針對人類活動對地質構造造成的破壞進行彌補，以減少地質災害的發生，減少經濟損失和人員傷亡，促進經濟和整個社會可持續化發展。

地質工程就是研究人類的工程活動與地質環境的相互作用，以便認識評價，改造和保護地質環境。在現代化的科學技術的支撐下，更為有效的地質災害防治手段需要新的制度立法來支持，并對人類工程活動進行監督和限制，避免對地質環境造成過度破壞。所有與人類活動有關的地質災害都被包括其中，都需要建立完善的制度和法制化予以監督，才能更好的促進經濟與地質環境的和諧統一。

2地質工程中地質災害防治制度立法的重要意義

對地質工程中地質災害防治制度進行立法不但可以提高地質災害防治力度，還可以完善和改進原來弛質災害防治立法體系的漏洞和不足，落實更為科學合理的防治制度規范，并為政府的權力運行和公民的權利保護提供有效的法律保障，因此，地質工程中地質災害防治制度的立法具有重要的現實意義。

2.1地質工程中地質災害防治制度立法是現階段地質災害頻繁發生的客觀要求

在地質災害立法過程中，日本的立法值得我國借鑒。日本每一次地質災害發生后，都會出臺相應的防治法文。近年來，緊跟南方極冷天氣災害，四川汶川發生7，8級地震，而后甘肅周曲縣又發生特大泥石流，以及部分石油、采煤礦區等發生重大地質災害事故等，這些地質災害給我國的經濟造成非常大的損失，同進也奪去了眾多同胞的生命。但值得慶幸的是，國家正不斷地加大地質災害防治力度，大量資金被用于防災治災，而且，國家非常重視通過立法徐徑，以法律規范的形式。將地質災害防治工作系統化，制度化、規范化，賦予其強制性和權威性，通過“依法防災”、“依法救助”、“依法治理”來進行綜合性的地質災害防治工作。這種以法防災治災舉措的目的，就是要以制度法制化來減少地質災害給人民的生產生活造成的負面影響，因此，僅靠一部《地質災害防治條例》進行規范和約束，很難達到理想要求，必須進行新的立法，才能完善地質工程中地質災害防治制度。

2.2地質工程中地質災害防治制度的立法是多部門聯合防治的紐帶

地質工程中地質災害防治需要多個部門承擔不同的權限和職能，這些不同的機構負責不同的地質災害防治管理事項，而對于同一地質災害在防治過程中，可能涉及到所有機構的所有人員或部分人員，因此，必須要有一個帶有強制性的紐帶將這些機構聯系起來，才能實現統一管理、統一防治的目的。地質工程中地質災害防治制度的立法，可以將災害防治制度法制化，強制要求所有機構或部門必須共同對同一地質災害進行防治，才能最大限度地減少損失。這種地質災害防治制度的法制化，能夠將國土資源局、地震局、水利局、安全生產監察部門監管的礦山災害等機構有機的統一管理，而又不影響各自的獨立職能，從目前我國的國情來看，從立法角度來聯合備部門對地質災害的防治工作是非常必要的。

2.3地質工程中地質災害防治制度立法是地質災害防治法律體系的重要內容

地質災害防治制度立法面對的是所有類型的地質災害，包括地質工程中的地質災害防治制度立法，而且地質工程中地質災害防治工作涉及到地質災害類型的絕大多數，因此，地質工程中地質災害防治制度立法是地質災害防治法律體系中的重要內容。雖然我國已經擁有相關的法規政策，但由于現代地質災害的復雜性和防治手段的不斷更新，原有的法規難以滿足時代發展的要求。因此，對地質工程中地質災害防治制度進行法制化建設是充實和完善原法規的必經之路。

2.4地質工程中地質災害防治制度立法是我國法制建設的，必然要求

法制建設要延伸到社會每個領域，才能充分保障公民的權利和政府的權利運行，才能消除法律盲點，實現完善的法制化社會。而地質工程中地質災害防治制度必需響應現階段國家減排低碳經濟的號召，從法律上完善地質災害防治制度，因此是盡快完善我國法制化建設的必然要求。為了減少人類活動對于地質環境的負面影響，必須從法律高度進行監督和約束，使人們能夠依法減災、依法防災、依法救災，最終完善相關的法律體系。

3地質工程中地質災害防治制度的法規現狀

我國地質災害防治法規建設經歷了十多年的歷程，從1999年的《地質災害防治管理辦法》到2004年的《地質災害防治條例》，再到2011年的力務字印發的《關于加強地

質災害防治工作的決定》，可以說從法制角度逐步實現了地質災害防治制度的法制化建設，使得地質災害防治工作有法可依。

但是，1999年地質災害防治制度立法講求的是“群測、群防、群治郴政策，這種群的特征法規明顯已經無法滿足現階段地質災害的防治需要。尤其是目前的地質工程中的地質災害防治工作。要求準確、安全、可靠、科學，獨立，這些特性要求現代化的立法來支撐，才能達到最佳的防治目標。而2004年的地質災害防治法規又過于籠統，不能起到很好的約束性，而且可行性也無法可靠保證，因此，必然針對目前地質工程中地質災害防治制度進行立法，才能更實際、更有效，更有可行性。2011年國務院印發的《決定》，是地質災害防治制度立法的里程碑，它從頂層設計的高度對地質災害防治制度進行法制化要求，提出堅持屬地管理，分級負責、預防為主、防治結合中、群專結合等五項原則，實現了地質災害在理念，體制、機制，手段措施等方面的創新。

可見，地質工程中地質災害防治制度的立法是對地質災害防治法制建設的完善和補充，響應了2011年《決定》的原則，能夠更好排除《決定》治理盲點，為地質工程所有地質災害的綜合防治提供有力的法律依據和強制措施，有效將地質災害的不同機構進行聯系作業，最大限度的調動政府職能在地質災害防治中的作用發揮，為災后迅速有效的重建打下法律基礎。

雖然我國已經初步形成了地質災害防治的法律體系，但由于我國地質災害類型多，分布廣，災害嚴重，而防災救災能力相對較弱，使得地質工程中地質災害防治制度仍呈現出以下幾方面的矛盾：(1)地質災害防治立法層級太低，體系不完整，缺乏規范地質災害防治管理的基本法，(2)現行法律對地質災害管理部門的職能定位不明確；(3)地質災害應急預案缺乏其應有的效用；(4)地質災害防治資金來源規定不足；(5)眾多問題得到不法律的規定和調整。這些問題不能從法律角度得以解決，地質工程中地質災害防治工作就難以有效開展，就不能從根本上化解矛盾，不能在地質災害來臨時采取有效的防災減災措施。因此，地質工程中地質災害防治制度的立法必須盡快完成。

4完善地質工程中地質災害防治制度的對策

我國目前的地質工程中地質災害防治制度沒有核心的基本法作支撐，不能很好的解決地質災害問題，若想改變現在地質災害防治制度過于盲目，無核心法可依的現狀，打破地質災害防治制度過于松散和區域性的局面，必須盡快完成地質災害防治制度的立法，形成地質災害防治的高層級法律，并以此為核心來開展地質災害防治工作，這樣才能有效匯集防災力量、防災資金，采取有效的防災預案，依法進行防災工作。

4.1加快地質災害防治制度立法進程

只有最高層級的立法出臺，才能將所有地方的地質災害防治法規進行統一和調整，才能為各類型的地質災害提供防治的基本法，實現依法防災治災減災，并將以前無法解決的矛盾通過立法得以解決，使得單一地質災害的法規以最高層級的基本法為核心，為依據來完善自身法制建設。為了達到這一目的，改變目前我國地質災害防治制度的法制獨立化和混亂化的局面，必須加快地質災害防治制度立法進程，為地質工程中地質災害防治制度提供核心法，實現法制化的防災救災制度，才能有效緩解地質災害的破壞程度。

4.2地質災害防治制度的立法化解所有矛盾

目前地質災害防治制度存在的眾多不足和矛盾，究其根本原因就在于沒有基本法做防災治災依據，各地方出臺的法規不具有統一性，過于獨立，而且不能對地質災害的防治上升為國家行為，而地質災害防治制度的立法，則將所有地質災害防治進行了統一和調整，將地質災害防治上升為國家統一管理防治行為，這一立法能夠將目前存在的所有矛盾一一化解，真正實現人力、資金、方案、手段、措施、指揮等一體化、科學化、法制化，并對各地質災害防治機構的職能進行定位和調整，以強制化手段實現對各機構的管理與指揮。對抗災治災提供了充足了資金支持。

4.3在地質災害防治制度的立法中加強對管理機構的聯合規定

地質災害防治工作并不是一個機構能夠完成的，需要人力、財力、評估、預案等多方面的機構協調進行，才能將地質災害危害降到最低。由于這種聯合防災體系沒有法律做橋梁，很難通力合作，出現目前我國地質災害防治工作有時出現要人無人、要資金無資金、要預案無預案的尷尬境地。因此，只有通過立法的途徑，通過法律的約束和定位，才能將所有地質災害防治機構進行重新定位和調整，才能將它們聯合起來，齊心和心來防治地質災害。

4.4地質災害防治制度的立法中要加強“五到位”建設

立法的目的就是對地質災害防治制度進行細化規定，從細節解決地質災害防治工作存在的問題，因此，在地質災害防治制度的立法中，要加強“五到位”建設，即地質災害危險性評估工作到位、地質災害防災預案到位、地質災害隱患點巡查到位、地質災害防治宣傳材料發送到位和地質災害災情險情人員到位。對于這“五到位”，需要所有機構如國土資源局，水利局，氣象局、地下開采監察等都工作到位，才能將地質災害防治制度的優越性充分發揮。加快這些工作的法制化進程，能夠從根本上

5完善地質工程中地質災害防治制度的立法構想

鑒于地質災害爆發日益頻繁的現狀以及我國當前地質災害防治制度存在諸多的問題，對于地質災害防治工作進行完善立法已顯得尤為必要與迫切。

5.1制定《地質災害防治基本法》，完善單一災種立法

地質災害防治基本法理應由全國人大或者全國人大常委會制定，以提高其立法層級和立法效力，充分體現其權威性。同時，對于某些地質災害內容如地震、泥石流、洪澇等應以地質災害防治子法的形式在專門的立法文件中規定，對于已頒布實施的法律法規，在保持原有立法的基礎上，只需做出些微相應的調整和合理的布局，就可以逐步建立起我國地質災害防治的立法體系，既在一定程度上節約了立法成本，又充分提高了地質災害防治立法工作的成效。這種統一立法模式和分散立法模式相結合、中央立法和地方立法雙管齊下的立法形式是我國現今地質災害防治立法的較佳選擇。

5.2保障人權原則，公開公正原則，權利義務一致原則，權力監督原則

地質災害防治法的基本原則可以歸納為保障人權、公開公正、權利義務一致、權力監督的原則，這幾個基本原則體現了地質災害防治立法的目的和要求，同時也是構建地質災害防治法基本制度的重要基礎之一。保障人權原則不僅要求保障公民的生命權和財產權等基本權利在地質災害中免受侵害和挽救損失，在賦予國家緊急狀態權的同時。我們也要考慮如何防止權力被濫用的可能性，防止政府權責范疇的不作為，不履行給付義務或履行瑕疵，而給受災民眾的人權帶來更大的損害。公正公開原則要求規范保護公民基本權利實現的行政程序；權利義務一致原則要求通過立法對政府權力進行合理的分配，警惕權力過分集中形成一家獨大的場面，又要防止多頭管理，權力太過分散而導致相互推諉扯皮，影響各部門職能的最大發揮，進而影響防災救災的工作進程。權力監督的原則要求規范政府的公權力。切實依法行政，以權利、監督、責任等制約政府公權

5.3完善地質災害應急法律機制

地質災害應急法律制度包括應急機構的設置、應急預案的制定、應急響應的啟動、應急的救援等機制。因此，就目前地質災害防治工作來看，需要對地質災害應急機構的設置做出明確規定，要完善地質災害預警系統，要完善地質災害應急預案制度。

5.4建立地質災害救濟法律機制

法諺云：“無救濟則無權利?！睓嗬允级际桥c救濟緊密聯系的，公民權利即使在法律中規定得再完備，列舉得再全面，如若沒有相應的救濟措施、救濟程序的規定，這些法律字面上存在的權利將變得毫無意義。因此，在立法中，需要完善地質災害行政救濟與補償制度，需要完善地質災害防治法中法律責任的規定，需要建立地質災害保險法律制度，這一系列的法律制度的出臺才能真正完善地質災害防治制度的立法工作。

6結語

隨著地質災害發生頻率的不斷增加，地質災害防治制度的立法上升為地質災害防治工作的重要依據和保障，是地質工程中地質災害防治工作的政策引導和法律依據。我國是一個地質災害發生類型多，分布廣的國家，地質災害災情越來越嚴重，靠以往的地質災害防治法規已經無法滿足現階段地質災害防治工作要求，因此，必須針對目前地質災害防治制度法規存在的問題，從立法角度來提高地質災害法制層級，形成地質災害防治制度的基本琺和核心法，為當前我國地質工程中地質災害防治制度提供一個法律平臺，對地質災害防治機構進行職能的重新定位和調整。將所有機構聯合起來，加強細分防治措施的法制建設，進一步健全和完善地質災害防治法律機制，才能為地質工程中地質災害防治工作提供有效可靠的法律依據。