完善慈善事業(yè)的法律制度 提高公民的捐資意識(shí)

王小薇

改革開放后，我國(guó)的慈善事業(yè)從無(wú)到有、發(fā)展迅速。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為慈善事業(yè)提供了巨大的潛在資金來(lái)源，通過(guò)輿論宣傳引導(dǎo)，公眾的公益價(jià)值觀念進(jìn)一步加強(qiáng)，慈善活動(dòng)和志愿服務(wù)日趨活躍，參與慈善捐贈(zèng)的公民和法人不斷增加。因此發(fā)展公益慈善事業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律、道德文化環(huán)境都在逐步完善。我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展仍嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，存在著總體規(guī)模小、法律體系不完善、公益文化土壤貧瘠等諸多問(wèn)題。是阻礙慈善事業(yè)發(fā)展的因素之一。

一、我國(guó)慈善事業(yè)概念模糊問(wèn)題

需指出的是，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等正處在急劇轉(zhuǎn)軌之中，現(xiàn)行意義上的慈善概念仍帶有舊體制痕跡下非自愿或半自愿的特征。因此，目前在中國(guó)理論界關(guān)于慈善事業(yè)的概念很難有一個(gè)確切、統(tǒng)一的定義。這種模糊性的慈善事業(yè)源于慈善組織的多樣性，尤其是官辦慈善組織所占據(jù)的主導(dǎo)地位，也是導(dǎo)致中國(guó)慈善事業(yè)步履維難的要因之一。中國(guó)人慈善意識(shí)的普遍缺乏，其深層次的原因是中國(guó)沒(méi)有形成現(xiàn)代財(cái)富觀與現(xiàn)代慈善觀。出于怕露富、怕惹麻煩的財(cái)富安全方面的心理，不少富人不愿公開真實(shí)姓名和身份捐贈(zèng)。企業(yè)則存在著以宣傳的功利性為目的而非單純的回報(bào)性、責(zé)任性的捐贈(zèng)心理，個(gè)別人還把慈善當(dāng)作謀取社會(huì)政治資本的手段。許多普通人則不知去哪里捐贈(zèng)、如何捐贈(zèng)、因?qū)栀?zèng)真實(shí)去向的懷疑而不愿捐贈(zèng)等等。

總之，慈善理念混雜，財(cái)富價(jià)值觀與慈善價(jià)值觀多元化，慈善文化缺失。這根源于國(guó)家對(duì)慈善、慈善事業(yè)概念的定位不明確，慈善組織民間化、組織化運(yùn)作的偏離，以及對(duì)慈善的社會(huì)宣傳和引導(dǎo)不夠等。我國(guó)公益慈善基金占比不到0.1%，這與我們國(guó)家的地位不相匹配，也有愧于中華民族幾千年來(lái)扶危濟(jì)困、樂(lè)善好施的傳統(tǒng)美德。

二、在慈善基金的運(yùn)行監(jiān)管中存在問(wèn)題

目前在我國(guó)一些公益慈善基金的運(yùn)行監(jiān)管中存在著以下現(xiàn)象：一是背離慈善基金的公益性本質(zhì)和捐贈(zèng)人意志，違規(guī)運(yùn)用資金，置慈善基金以高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，并使得大量的公益慈善項(xiàng)目得不到資金支持；二是慈善基金會(huì)內(nèi)部組織規(guī)范缺失、外部監(jiān)督主體弱化，導(dǎo)致基金組織高層管理者權(quán)力過(guò)于集中且缺乏必要監(jiān)督；三是財(cái)務(wù)管理混亂，會(huì)計(jì)信息缺乏透明度，造成基金會(huì)內(nèi)部管理的無(wú)計(jì)劃、高成本和低效益。

三、政府觀念和職能定位偏差

改革開放后，中國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變，很多領(lǐng)域政府讓位于市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的雙重調(diào)節(jié)。但我們發(fā)現(xiàn)，即使只在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，政府仍然有些力不從心。從橫向看，各項(xiàng)措施尚未覆蓋全社會(huì)的弱勢(shì)群體，從縱深看，個(gè)別措施即使達(dá)到了廣度的要求，保障力度也非常有限。

四、慈善制度的缺陷

1.相關(guān)法律制度的缺失。我國(guó)尚未形成一套完整的推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展的法律體系。有關(guān)捐贈(zèng)行為的稅收優(yōu)惠非常籠統(tǒng)；對(duì)非公募基金的發(fā)展、慈善投資及稅收優(yōu)惠等方面的規(guī)定則是空白。過(guò)低的免稅比例嚴(yán)重抑制了捐贈(zèng)者的積極性，也是造成我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展滯后的根本原因。

2.公益慈善組織的用人和監(jiān)管機(jī)制存在問(wèn)題。由于慈善活動(dòng)的非盈利性，加之政府監(jiān)督主體缺位，因此對(duì)基金會(huì)的高管層缺乏行之有效的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和激勵(lì)約束機(jī)制，基金會(huì)運(yùn)行既無(wú)壓力又無(wú)動(dòng)力。因此，在慈善組織中頻頻出現(xiàn)問(wèn)題也就不足為奇了。

五、公益文化土壤的貧瘠

我國(guó)改革開放以后，在物質(zhì)逐漸發(fā)達(dá)的同時(shí)，不少人的精神家園卻漸趨荒蕪，中華民族幾千年來(lái)樂(lè)善好施的傳統(tǒng)美德似乎離人們?cè)絹?lái)越遠(yuǎn)，國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人的自愿性捐贈(zèng)還非常不足。而以企業(yè)和個(gè)人名義命名的私募基金發(fā)展緩慢，偶有名人成立的私募基金會(huì)出現(xiàn)，便有媒體竭力吹捧，難免炒作之嫌，輿論更關(guān)注的似乎是名人本身，忽視甚至背離了慈善基金成立的初衷。

六、突破環(huán)境因素制約，

促進(jìn)我國(guó)公益慈善事業(yè)的發(fā)展

1.扭轉(zhuǎn)政府觀念偏差，重新定位政府職能

近年來(lái)，遵循“精簡(jiǎn)高效”、“轉(zhuǎn)變職能”、“有所為有所不為”等原則，我國(guó)的政治體制改革取得了相當(dāng)進(jìn)展。為此，政府部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)政府職能客觀定位，對(duì)政府能力合理估計(jì)，對(duì)政府權(quán)利適當(dāng)限制，讓出部分公用和公益事業(yè)領(lǐng)域，按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，既放權(quán)，又放錢，通過(guò)稅收優(yōu)惠和其他制度安排鼓勵(lì)和引導(dǎo)慈善組織在收入分配領(lǐng)域的作用，以部分地減輕政府的負(fù)擔(dān)。

2.完善法律法規(guī)體系，為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

公益慈善事業(yè)的當(dāng)務(wù)之急是大力推進(jìn)慈善事業(yè)基本法的研究和制訂工作，形成完整的慈善事業(yè)法律體系；同時(shí)改革和完善與慈善捐贈(zèng)相關(guān)的法律條款，為發(fā)展慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

a.通過(guò)慈善事業(yè)基本法的制訂，明確公益慈善組織的法律地位、慈善事業(yè)的主管部門和監(jiān)督機(jī)制、慈善捐贈(zèng)的主體，明確捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人的權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)地方政府制定相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，形成促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的多層次的法律框架體系。規(guī)范和簡(jiǎn)化社會(huì)團(tuán)體、民辦非盈利組織和基金會(huì)的登記手續(xù)，提高辦事效率。

b.盡快出臺(tái)與公益基金的慈善投資和扶貧貸款等行為相關(guān)的法律制度，通過(guò)免稅等措施鼓勵(lì)慈善基金探索資本運(yùn)營(yíng)和保值增值的新途徑，實(shí)現(xiàn)公益基金的可持續(xù)發(fā)展。

c.改革目前的企業(yè)和個(gè)人所得稅法，一方面逐步提高公益救濟(jì)性捐贈(zèng)的免稅比例，激發(fā)各類主體的捐贈(zèng)積極性；促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。

七、文化市場(chǎng)的培育

在慈善事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，法律制度和公益文化相輔相成、缺一不可：完善的法律體系為公益文化市場(chǎng)的發(fā)展提供示范引導(dǎo)和制度約束，通過(guò)提高公眾對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)同度來(lái)改善法律執(zhí)行的效率和效力。

1.政府應(yīng)積極引導(dǎo)和廣泛宣傳，從創(chuàng)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，將慈善文化建設(shè)納入社會(huì)主義思想道德教育和精神文明建設(shè)的部署和規(guī)劃中來(lái)。

2.要特別強(qiáng)調(diào)大眾傳媒在輿論導(dǎo)向上的重要作用。報(bào)刊雜志、大力宣傳扶貧濟(jì)困、誠(chéng)信友愛、樂(lè)善好施、奉獻(xiàn)社會(huì)和他人的良好風(fēng)尚，引導(dǎo)公眾樹立正確的財(cái)富觀、價(jià)值觀和公益觀，自覺(jué)加入公益事業(yè)中來(lái)。

3.大力發(fā)展志愿服務(wù)組織（義工組織），培養(yǎng)公眾的社會(huì)責(zé)任感，弘揚(yáng)關(guān)愛他人、奉獻(xiàn)社會(huì)的良好社會(huì)風(fēng)氣。引導(dǎo)更多的主體參與志愿服務(wù)；以社會(huì)救助、優(yōu)撫助殘、環(huán)境保護(hù)、法律援助等為重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)志愿服務(wù)活動(dòng)的經(jīng)常性和制度化。

八、引導(dǎo)和培育慈善組織的健康發(fā)展

1.按照國(guó)家鼓勵(lì)、社會(huì)參與、民間自愿的方針，大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和個(gè)人參與慈善活動(dòng)，促進(jìn)民間慈善組織的發(fā)展。

2.改革公募慈善組織的用人制度，完善人力資源管理。通過(guò)用人制度改革將具備強(qiáng)烈責(zé)任心和正確的公益價(jià)值觀、具有專業(yè)知識(shí)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才充實(shí)到公募基金會(huì)的管理層中來(lái)；通過(guò)在職培訓(xùn)等形式提高慈善組織工作人員的整體素質(zhì)。

3.加強(qiáng)自律和他律，完善監(jiān)督制衡機(jī)制，規(guī)范慈善組織的管理和運(yùn)營(yíng)，提高慈善組織的公信力。通過(guò)法律制度的完善，強(qiáng)化多重外部監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)慈善組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范、規(guī)章制度的完善等措施，對(duì)慈善組織管理者制定必要的、切實(shí)可行的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和激勵(lì)約束機(jī)制，逐步改變目前的監(jiān)督主體弱化甚至虛置的狀況，提高慈善組織公信力，促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展。

慈善事業(yè)是對(duì)政府公共支出不足的有益補(bǔ)充，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展無(wú)疑起到安全網(wǎng)和減振器的作用。為促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，政府的觀念和行為最為關(guān)鍵：一方面要徹底轉(zhuǎn)變“全能政府”觀念，讓出部分公用事業(yè)領(lǐng)域給慈善組織，從稅收優(yōu)惠等方面提供制度保障，另一方面從道德層面對(duì)公益文化的發(fā)展積極引導(dǎo)，并輔助于志愿服務(wù)組織建設(shè)及慈善組織監(jiān)管體制的完善等措施。這樣才能真正發(fā)揮慈善事業(yè)在促進(jìn)我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展，完善社會(huì)保障體系，從而推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。