城市為誰而建？

12月16日閉幕的中央經濟工作會議上，城鎮化成為最受矚目焦點。“新型城鎮化”也隨之成為歲末年尾的最熱詞匯，并被寄望為中國經濟新的增長點和改革的重要紅利。

城鎮化的重要標志就是把農業轉移人口市民化。但在過往城鎮化的進程中，由于對城鎮化的要義把握不準，所以我國的城鎮化率看上去過了51％，但實際上人口的市民化只有35％左右。超過2.5億涌入城鎮的農民工，從某種角度看，他們已經離開土地，但是一個不得不面對的歷史問題是，他們目前仍然無法享受到與城鎮居民平等的公共服務體系。

這是一個非常現實也很尖銳的問題。醫療、住房、教育、社保還有政府的公共服務，2.5億農民工的現狀對中國的城鎮化帶來了巨大的挑戰。有人因此把過往的城鎮化稱為“要地不要人的城鎮化”。而新型城鎮化，就是要遵循普遍規律，正視這些問題，探索一條獨特而可持續發展的城市化道路。

長期以來，我們遵循的發展理念一直是先工業后農業、先城市后農村、先市民后農民，這樣一種思維現在正在改變。

專家認為，城市化與城鎮化看上去是一字之差，實際上內涵和外延完全不同。城市化被更多地理解為是287個地級以上城市的發展，與農民沒有直接的利益關系。而城鎮化，需要人們把更多注意力放在2800多個縣城或是小城市里。中國城市發展研究院首席研究員彭真懷認為，把這些縣城做實做美了，才是農民真正的精神家園。

土地城鎮化遠超人口城鎮化

近期，關于造“大城”的新聞頻見報端。

一個年財政收入僅4億元的縣，欲打造成“東方迪拜”；

一座年財政收入僅50億元的城市，要投資千億元造“古城”；另一座城市則正在“重回明朝”；

西部一座缺水城市競爆出要挖26個人工湖，最大的達10平方公里左右；

北部一座新造的“大城”，大街上空空蕩蕩，耗資數億元的大型體育設施閑置，花費數十億元建設的人造景點被拆除……

時下，在“拉大城市框架，建設××新城”、“×年大變樣”、“形成一座新城，帶動一個產業”、“建設國際性大城市”等口號下，從小縣城到省會城市，從欠發達地區到沿海發達地區，一些地方造“大城”的沖動正加速上演。

而這些正在建設的“大城”，不少是大馬路、大建筑、大立交、大草坪，以大為美，以洋為美，千城一面的景象已隱約可見。

“當前，城市規模快速擴張，土地的城鎮化已明，顯快于人口的城鎮化。”中國人民大學公共管理學院葉劍平教授說，現階段的城市發展多采用低密度、分散化“面狀擴張”的方式，城市規模和占用土地面積迅速擴大。據統計，2000年至2010年全國城鎮建成區面積擴張了60％多，遠高于城鎮人口的增長速度，而同期人均建設用地133平方米，超過國家規定限額的30％。

“行政等級高的城市，其建設用地擴張更快”，葉劍平說，2000年至2010年，地級以上城市市轄區的建成區面積增長95.8％，而同期縣級以下城鎮建成區面積僅增長了50.9％。一些省會城市人口占全省人口的比重才百分之十幾，但他們拿到的用地指標達到了全省的30％以上，有的甚至達到50％。“在我國這樣一個人口眾多、發展不平衡的國家里，推進城鎮化必須實行大中小城市并舉，重視發展小城鎮。”

“一些地方在城市建設時，沒有從長遠的角度考慮問題，不顧自身財力，不顧土地、水等資源的承載力，已經造成很多問題”，國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英說，我國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水；由于缺乏產業支撐，一些地方出現“睡城”現象，每天早晚高峰，有數十萬人在同一時間往返十幾、幾十公里上下班，造成嚴重的交通堵塞。

“更有甚者，一些城市以‘加速城鎮化進程為幌子、以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣”，劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會成員利益、增大社會不平等程度為代價。

一些城市過度追求城市規模和發展速度，加劇了環境惡化。葉劍平介紹，據有關部門統計，全國90％以上城市水域嚴重污染，城市生活垃圾以每年8％—10％的速度增長，在50％的垃圾處理率中只有10％達到無害化處理，大多數垃圾只能簡易填埋，使一些城市陷于垃圾包圍之中。

房價低些，做生意成本少點，交通順暢些，就醫、上學方便點，老人、孩子過馬路安全點，在家附近就能買菜、購物，白天抬頭看得到藍天，晚上能看到星星，老百姓對城市生活的要求并不高。然而，在一些地方，豪華的城市建設與人的基本需要漸行漸遠。

低成本城鎮化不可持續

不可否認，隨著經濟社會的快速發展，拓展城市發展空間理所當然。但建一座新城并非易事，少則幾十億元，多則幾百上千億元，錢從哪里來？

“土地出讓收入，以及房地產相關稅費收入是資金的主要來源”，劉守英說，為了加快城市建設和基礎設施建設，地方政府對土地出讓收入的依賴越來越高，土地出讓收入占地方政府財政的比重已從2001年的9.1％提高到2009年的30.8％，以土地為抵押獲取的貸款債務規模更是大幅度增長。

走“土地依賴路徑”的城鎮化之路充滿風險。這種建設城市的方式要繼續下去必須具備兩個條件。其一，房屋價格持續上漲，從而為土地價格的上升提供保障；其二，不斷擴大用地規模，并能低價征收土地，從銀行持續獲得融資。當前，一些大城市的高房價已超過了居民的承受能力，而再過幾年，我國城市房屋整體上能達到供需平衡，土地很難像在這樣能穩定地給城市建設提供資金；而大量低成本征地拆遷，造成了不少社會矛盾，很多農民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農村。

今年，在國家嚴厲的調控下，一些地方房子不好賣了，地也就不好賣了，上半年全國土地出讓收入同比下降30％多，地方政府償債能力和財政狀況面臨嚴峻考驗。客觀地說，長期以來，我們走的是一條低成本城鎮化道路，這種模式存在不可持續的因素，城鎮發展是建立在低成本獲得城鎮建設用地、廉價使用勞動力、環境承載嚴重超負荷的基礎之上的，但是，近年來房價地價、資源品價格以及勞動力價格持續較快上漲，今后城鎮化的成本將明顯提高。

建一座大樓，往往就會失去一塊良田，而不少地方征來的土地利用粗放，造成很多浪費，我們沒這個本錢。據了解，我國平原面積不到國土面積的12％，人均平原面積只相當于美國的3.7％。但是，我國土地粗放利用現象嚴重，許多市、縣尚未完成城市化和工業化，但建設用地規模已超過國土面積的20％。若按現在的人均建設用地計算，未來需要約數億畝土地完成城鎮化。與日本的快速發展時期相比較，中國GDP每增長1％，對土地的占用量差不多是日本的8倍。在粗放用地的同時，學校、醫院、幼兒園等公共服務設施卻比較缺乏。城市低密度盛行導致了更多、更長距離的交通通勤和對小汽車的過分依賴，引發城市交通擁堵、環境污染等。

“一些地方熱衷于造‘大城，還有一個重要原因是可以通過投資來帶動GDP的增長”，葉劍平說，城市建設刺激了水泥、鋼鐵等行業的繁榮，也導致了這些行業生產能力嚴重過剩。為了追求城鎮化快速發展，許多地方出現了不計成本、只求速度的傾向，在個別大城市房地產投資已占固定資產投資一半以上。過多過快的建設，擠占了大量社會資源，推高了土地、資金等要素價格、擠壓了企業發展的空間，與加快轉變經濟發展方式的要求背道而馳。“城鎮化不能脫離實際，更不能以損害群眾利益為代價。如此不顧條件和可能，大搞造城運動，何來科學發展可言？”他說。

新型城鎮化核心是人的城鎮化

未來10年至20年我國城鎮化仍然處于快速發展期，城鎮化帶來的需求是支撐未來20年中國經濟平穩較快發展的最大潛力所在。

從根本上講，城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等由“鄉”到“城”的重要轉變，蘊含著深刻的利益結構調整。“在城鎮化率已超過50％的今天，作為經濟增長機器的城鎮化模式必須要改了”，中國人民大學葉裕民教授說，長期以來，城鎮化被一些地方片面當作經濟增長的引擎，而城鎮化過程的本質是要使農民、市民富裕起來。有的地方，只有城市還沒有“化”，城鎮化率存在虛高現象。由于統計口徑方面的原因，在城鎮連續居住超過6個月便統計為城鎮人口。但實際上，絕大部分進城務工人員仍未能充分享受到城鎮的公共服務和社會保障。

“我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本，有必要、也有條件提高農民在土地增值收益中的分配比例。”葉裕民說，從維護社會公平正義的要求出發，當前在我國推進城化的進程中，應當消除一切針對進城農民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農民能夠憑借土地權利參與并分享城鎮化的利益；大幅提高進城農民的就業競爭能力；構建完善的社會保障體系，從根本上解決進城農民的后顧之憂，“如果說多造點房子、多修點路、多建幾座摩天大樓就算城鎮化，那么對城鎮化的理解太膚淺了。必須逐步改變傳統的增長導向型城鎮化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮化的速度，更關注城鎮化進程中提高人的生活質量。用科學發展觀統領城鎮化建設，走一條新型城鎮化道路，全面提升城鎮化貢量和水平。”

“規劃不當是城市病產生的重要原因”，葉劍平說，一是，考慮硬件建設多，考慮公共服務體系建設少，注重單個項目產生的短期經濟效益，輕民生規劃，造成商業項目林立，公園、綠地等公共空間缺乏；二是，重地面建筑設施布局，輕地下基礎設施規劃，以至于一下大暴雨，就會發生“到城市里看海”的現象；三是，合理規劃的過程，就是一個公共選擇的過程，從目的到手段，整個過程都要體現出社會公眾的意愿，但在有的地方，規劃就是為長官意志服務，換一任領導改一次規劃；四是，規劃要有強烈的民本意識，新開發項目上馬時，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學校等設施，以此作為取得開工許可的條件。遺憾的是，不少大型小區建成了，卻缺少菜市場、幼兒園和學校等，生活極不方便。“從世界上來看，失敗的城市化有一個共同特點，那就是盲目擴大城市規劃，在城市邊緣形成對比鮮明的貧富差別，經濟發展失衡，社會生活失序。”葉劍平說，“更為重要的是要實現工業化與城鎮化的良性互動，城鎮化應建立在堅實的產業基礎之上，不能搞‘空城計”。

“要徹底扭轉重物不重人的情況，必須加快政府職能轉變。特別是在當前穩增長的大背景下，要警惕片面追求基礎設施建設、做大GDP，占用有限的生產要素，延緩經濟發展方式轉變的進程”，葉劍平說，經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應通過構建公平的社會秩序和發展環境，給所有人提供公平的公鹽服務和發展的機會，讓居民最大限度地、低成本地參與到經濟發展過程之中，并分享其成果，讓城鎮化與經濟發展脈搏相呼應，與人民生活改善相聯系。

未來，我國還將有3億多人告別農村、進入城市，在十幾億人口的大國推進城鎮化，進而實現現代化，在人類歷史上沒有先例可循。城鎮化已經取得的成就舉世矚目，其健康發展在很大程度上決定了中國未來的發展高度，也深切影響著國民的歸屬感和幸福感。城市為誰而建？怎樣建造幸福之城？這些問題值得每個人深思，也為未來的城鎮化指明了方向。

（據《人民日報》等報道）