旅游業(yè)向民資開(kāi)放重在產(chǎn)權(quán)激勵(lì)

裴鈺

旅游產(chǎn)業(yè)改革的重心并非管理體制改革，而是產(chǎn)權(quán)改革。旅游產(chǎn)業(yè)振興的根本并非經(jīng)營(yíng)權(quán)的開(kāi)放，而是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。

6月29日，國(guó)家旅游局公布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱“《意見(jiàn)》”），宣布旅游業(yè)“向民間資本全方位開(kāi)放”，這是改革開(kāi)放三十年來(lái)第一次，標(biāo)志著中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“自由化”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新階段，驗(yàn)證了筆者2011年作出的“中國(guó)旅游有望提前實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化”的預(yù)判。

《意見(jiàn)》體現(xiàn)著國(guó)家旅游發(fā)展戰(zhàn)略正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，即產(chǎn)業(yè)改革由增量改革轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛母铮姓块T(mén)的工作從以政策優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越∪袌?chǎng)體制為主。1976—2006年旅游業(yè)改革的本質(zhì)是增量改革，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是粗放地投入大量不可再生的自然、文化、環(huán)境等資源，結(jié)果是投入太大，成本太高，不可持續(xù)。

到2008年年底，4萬(wàn)億刺激政策出臺(tái)后，旅游業(yè)被賦予“刺激內(nèi)需”使命，2009年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，旅游市場(chǎng)一度興旺，但行業(yè)繁榮很快就被2010年二季度的惡性通脹所吞噬。2010年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，其中規(guī)定“鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展文化、旅游和體育產(chǎn)業(yè)”，但是缺乏細(xì)則，民資疑心重重。2011年下半年旅游市場(chǎng)陷入嚴(yán)重蕭條。

此次《意見(jiàn)》的亮點(diǎn)有四：一、改革開(kāi)放以來(lái)，第一次明確自由準(zhǔn)入、自由競(jìng)爭(zhēng)，“清理限制跨區(qū)域旅游經(jīng)營(yíng)的地方保護(hù)壁壘”，民企和國(guó)企開(kāi)始享有同等待遇，并鼓勵(lì)民間資本投資車(chē)船旅游業(yè)、旅游裝備和用品制造業(yè)，此舉將對(duì)旅游企業(yè)IPO有重大利好。

二、支持民資參與國(guó)企改制。《意見(jiàn)》規(guī)定：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)參股、控股、資產(chǎn)收購(gòu)等多種形式，參與國(guó)有旅游企業(yè)的改制重組。”除了個(gè)別央企和地方大型國(guó)企之外，絕大多數(shù)的旅游國(guó)企實(shí)為中小企業(yè)，民資大舉并購(gòu)旅游國(guó)企在部分省市實(shí)際上已普遍開(kāi)展。

三、旅游土地“松綁”和市場(chǎng)化。《意見(jiàn)》規(guī)定：“積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，加大對(duì)民間旅游投資的土地保障力度……要統(tǒng)籌考慮旅游項(xiàng)目用地需求，合理安排用地指標(biāo)。”這是旅游地產(chǎn)開(kāi)發(fā)重大利好的政策信號(hào)。同時(shí)，由于旅游局的自我定位是“積極協(xié)調(diào)”，所以，企業(yè)應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)特性，審慎地進(jìn)行差異化分析。

四、為民資護(hù)航。《意見(jiàn)》規(guī)定：“為民間旅游資本健康發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。”產(chǎn)業(yè)自由化改革必然引發(fā)行業(yè)利益的重新洗牌，《意見(jiàn)》對(duì)民資護(hù)航，意義非常深遠(yuǎn)。

但是，《意見(jiàn)》令人遺憾地“回避”了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，《意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)于民間資本獨(dú)立或參與建設(shè)形成的旅游景區(qū)，切實(shí)保障其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)益。”但僅僅保障經(jīng)營(yíng)管理權(quán)益，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

黨的十七屆六中全會(huì)嚴(yán)格界別“文化產(chǎn)業(yè)供給（市場(chǎng)屬性）”和“公共文化服務(wù)供給（公益屬性）”，產(chǎn)業(yè)的歸市場(chǎng)，服務(wù)的歸公益，顯然，旅游景區(qū)歸市場(chǎng)，自然文化保護(hù)區(qū)歸公益。因此，民資獨(dú)資或控股的旅游景區(qū)，其私有使用權(quán)、收入的私享權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)應(yīng)該明確落實(shí)到個(gè)人，并得到明文保障。對(duì)那些不以保護(hù)為第一目的，稀缺性不強(qiáng)和省級(jí)及其以下的旅游景區(qū)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)實(shí)施整體出讓或轉(zhuǎn)讓。

旅游產(chǎn)業(yè)改革的重心并非管理體制改革，而是產(chǎn)權(quán)改革。旅游產(chǎn)業(yè)振興的根本并非經(jīng)營(yíng)權(quán)的開(kāi)放，而是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。旅游業(yè)向民資全面開(kāi)放，就是堅(jiān)定不移地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。筆者相信，產(chǎn)權(quán)改革將很快啟動(dòng)，旅游產(chǎn)業(yè)亦將走上健康的可持續(xù)發(fā)展之路。