地方能否舉債再引爭議

談佳隆

地方政府能不能自行發債？

6月29日，十一屆全國人大常委會分組審議《中華人民共和國預算法修正案(草案)》二次審議稿（下稱“預算法二審稿”），有關地方政府能否舉債的問題再次引發爭議。

反對者認為，地方政府舉債存在很大的財政風險，亂發債、亂花錢，后果嚴重；而贊成者則認為，地方政府要做事，又沒有財權，事權與財權不相匹配，如果允許地方政府發債，則可以有效控制“暗債”，更利于管理監督。

有事權，無財權，地方只能另辟蹊徑

中國人民銀行研究局局長張健華在接受《中國經濟周刊》采訪時坦言：“經過將近20年的分稅制改革，中央政府賦予了地方政府很多的事權，因此社會上出現了很多聲音，應該給地方一個適當的財權，尤其是發債的權力。”

然而對此，財政部原部長項懷誠曾明確告訴《中國經濟周刊》：“地方債務增長不是由分稅制改革造成的。”6月27日，項懷誠在接受媒體采訪時更表示，預算法草案明確地方政府不能舉債時機恰當，既有法制觀念又符合中國國情，而且時機掌握得很好。

1994年，我國推進的分稅制改革是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。在張健華看來，分稅制導致了地方事權和財權的不匹配，由于謀財無門或謀財不足，“地方政府的財力很大一塊來自于賣地的收入，這是明的，不用回避”。

張健華認為，中央和地方財權及事權不匹配，逼迫地方要搞融資平臺進而推升地方債務。“醫院等等改善民生的，很多事情要讓地方政府來拿錢，這些資金從哪里來？為什么搞出這么多的地方政府融資平臺，這些地方政府融資平臺其實都是地方變相的一種融資來源、一種渠道。”

地方的“暗債”風險

“很多人大代表可能并不明白，讓地方有更多的發債自主權實質上并不會增加風險，而是讓那些包括地方融資平臺在內的‘暗債變成了能夠接受公開監督審計的‘明債，由于是‘明債，地方政府反而不會亂發，這些資金反而更有保證，風險更低。”財政部財政科學研究所所長賈康向《中國經濟周刊》闡述其支持地方政府更大自主權的理由。

事實上，預算法一審稿已經明確：我國各省(市)發行政府債券實行年度發行額限額管理，債券利率由市場決定。然而，在預算法二審稿中，曾被刪去的“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”再度被提出。

6月29日，在預算法二審稿審議期間，全國人大常委、人大內司委副主任委員辜勝阻認為，如果讓地方政府發債，將來會后患無窮。國際金融危機和歐債危機表明，如果政府的負債缺乏有效監督，將會對整個經濟的持續健康發展產生很壞的影響。

對于這一觀點，全國人大常委郝益東針鋒相對地指出，應允許地方政府在適度、合理和人大監督以及定量、定項目、定績效等條件下開列赤字。從實際看，地方政府舉債是難避免的，不讓公開舉債，他們就采取暗中舉債，這樣危害更大，只有把責任明確到地方一級，才能有效地消除地方政府債務的風險。

中銀國際控股有限公司首席經濟學家曹遠征告訴《中國經濟周刊》：“中央政府對地方各級政府真實的負債情況并不十分了解，這在另一方面也反映出省、市、縣、鄉等地方政府缺乏‘資產負債表，只有把這個東西弄清楚了發行地方債才會有財務上的依據。”

上海市財政局內部人士告訴《中國經濟周刊》：“我們可以看到，全國各地政府的財政收支從公開賬本上看基本是平衡的，因為中央政府不允許地方政府開列赤字，但實際上通過地方融資平臺等方式，地方政府赤字又是存在的。實際上這種做法有些‘自欺欺人，掩耳盜鈴的感覺。”

郝益東坦言，不列赤字不能解決實際問題，特別是長期以來，教育、醫療、城建等方面的債務不斷地累積，表面上不列赤字，但實際上債務是存在的，其重要原因是脫離了人大審查預算過程中對赤字和地方債務的監督，只有公開接受人大的監督，才能對債務進行規范，制止地方政府的債務不斷膨脹。

地方舉債如何便于公眾監督

張健華告訴《中國經濟周刊》：“我認為，地方政府舉債應該是有節制、有控制的，要經過地方人大的核準、審批。同時，這個債務還不是通過向銀行籌資，而是向資本市場發行政府債券或城市建設債來籌資，最大的好處可以接受公眾監督，接受資本市場的約束。而且市場對它的債券發行有評級。”

《中國經濟周刊》記者在上海對那20多名專業人士采訪調研結果顯示，相對于表面上收支平衡、實際上存在很多暗債，所有人更欣賞一個受到民眾和市場監督可控的負債地方政府。

賈康認為：“用陽光融資和預期、透明、受公眾監督、講究規范、有利于控制風險的地方債，去置換、替代地方融資平臺和其他一些形式隱性的、不規范的、風險不容易控制的、不健康的隱性負債，同時又保持地方政府作為融資主體可能通過融資發揮出來的貫徹經濟社會發展戰略，支持經濟社會發展的正面效益，這才是一個比較周全的、我們認為合理的對待地方債務和地方融資體系建設的態度。”

中國國際金融有限公司首席經濟學家、董事總經理彭文生告訴《中國經濟周刊》：“地方政府發債從增加透明度上來講是有好處的，但是怎么樣制約地方政府發債的規模，包括地方人大的監督，地方人大如何才能夠真正監督到位，這需要進一步的行政和政治體制改革進行配套。”