滬嘉高速“免費”半年后

趙磊 謝超

上海某網站編輯陳俊杰的家，位于滬嘉高速公路南翔匝道附近的社區。得知自2012年1月1日起，滬嘉高速公路調整為城市快速路并停止收費后，去年12月31日晚，他驅車趕到滬嘉高速嘉定收費口，尋找這條國內首條高速路實施免費后第一個通行的車主。因系統需要提前調試，他接到嘉定收費口工作人員“提前30分鐘開始實行免費通行”的通知。那時他正好在通過閘口，沒想到，他要找的幸運車主便是自己。

“免費”后，車多了，心亮了

7月1日，滬嘉高速公路免費運作已過半年，和陳俊杰一樣關心滬嘉高速公路現在和未來的大有人在。上海市路政局一名工作人員對《中國經濟周刊》記者說，免費后，道路養護和管理工作并沒有什么變化。

今年2月，滬嘉高速公路啟動了改建大修工程，將原先高速公路收費站改、遷建，同時拓寬。4月30日，滬嘉高速收費站遷建工程開始，施工方為上海城建路橋集團。據5月國資委網站公布消息稱：上海城建還中標滬嘉高速公路大修（二期）工程，將在今年8月開工，建成后，滬嘉高速將成為連接嘉定新城區與市區的雙向6車道快速通道。

除了關心滬嘉高速改建工程外，對于全國首條免費高速公路的爭議話題主要集中在車流量是否增多而影響通行質量，或是上海地方財政是否會因此而減少等問題上。上海交通大學經濟學院執行院長陳憲教授對《中國經濟周刊》表示，雖然有爭議，但都不能構成恢復收費的理由：“作為中國第一條高速公路，現在成為第一條不收費的高速公路理所當然，這對上海地方財政基本不會有影響。”

陳俊杰的體會是在實施免費后，雖然車多了，但“公眾的心更亮了”。上海某電力設計院工程師朱震毅，迄今行走滬嘉高速已5年，他說：“如今的狀況是堵點沒了，速度略有下降，耗時有所減少。如果能把隔離帶設得更長些，讓車輛速度提高以后再并線，會好很多，且更安全。”

同濟大學運輸工程學院教授陳小鴻解釋，高速公路運營中最難統計或者最不確定的開支是人力開支。建設費用和養護費用基本會有固定的審核或者標準，而人力費用是沒法精確核算的。

據上海市公路管理部門監測到的滬嘉高速交通流量數據，免費前滬嘉高速公路日均通行車輛約60000輛，免費后日均約69000～70000輛，增長15%左右。記者估算，以免費前日均流量60000輛、每輛車平均收費10元計算，年收費2.2億元。2009年3月15日實施彈性收費措施后，扣除不收費的10%比例的大型客車車型，以每輛車平均收費5元計算，年收費近1億元。

據上海市滬嘉高速公路實業有限公司養護部工作人員透露，收費時的滬嘉高速每年養護費用在1000萬左右，而免費后養護費用暫未進行統計。

“印鈔機”公路屢遭質疑

滬嘉高速1988年通車，這部公路“印鈔機”因為運營歷史最久、收費時間最長一直成為輿論質疑的“靶心”。面對公眾對高速公路免費一邊倒的呼聲，同濟大學運輸工程學院陳小鴻教授認為，需要更全面分析這一問題，她對《中國經濟周刊》說：“輿論的這種導向合情，但并不合理。”

“高速公路免費看起來好像是民眾得了實惠，但換一個角度看并非如此簡單。”陳小鴻說，“從經濟學角度，使用者付費是最公平的。免費之后也可能會掩藏更大的不公平。”

據媒體報道，滬嘉高速建設總投資2.3億元人民幣。報道中大致將滬嘉高速的運營分為三個階段：第一階段是7年的政府還貸期；第二階段是轉讓部分經營權后的經營性收費；第三階段是由政府回購經營權后繼續實施經營性收費。

對于第二階段的轉讓經營權開始經營性收費的情況，及其經營主體和股權結構，記者沒有查閱到官方文本。但有媒體披露，滬嘉高速經營權和管理權自1995年起，轉讓給一家名為“上海建泰有限公司”的企業，由上海市公路建設總公司和中信泰富旗下的香港全資公司組建成。三年后，上海隧道工程股份有限公司以4億元人民幣從上海市公路建設總公司獲得24.86%的上海建泰股份。

2003年，中信泰富將其持有的45%股份以9.69億港元的價格回賣給上海公路建設總公司。上海隧道股份與上海公路建設總公司即分別持有滬嘉高速公路股權的24.86%和75.14%。

記者查閱隧道股份（600820.SH）2011年年報顯示，上海國資委下屬上海城建集團持股隧道股份36.85%，為第一大股東；持股0.36%上海市建設工程管理有限公司，為第七大股東。但所有年報均未提及滬嘉高速公路經營項目。上海公路建設總公司亦未被提及。

記者就滬嘉高速公路經營主體以及實施免費后如何善后處置等問題致函上海市建交委，上海市建交委表示可由下屬部門路政局接受采訪，但多次溝通，路政局均以“話題敏感”為由拒絕。

陳憲表示，“在滬嘉高速免費后，運作主體公司當然由其母公司來做善后處置。如果有關主管部門提前終止合同，也會作一些賠償。”

陳小鴻的看法則是：“滬嘉高速本來就是政府全資建設，到了收費期限，政府就遵守承諾取消收費，就這么簡單，沒有什么更深層的原因。”

媒體人晏揚是滬嘉高速免費堅定的支持者。他在博客中說，滬嘉高速公路停止收費，打破了高速公路必定是收費公路的“中國式”鐵律。

陳憲更是直指高速公路的高收費和高毛利率問題，他問：“高速公路一無創新，二無風險，三無品牌，憑什么獲得如此高利潤？”

破冰一槌

道理簡單，但滬嘉高速取消收費的過程卻幾經波折。實際上，作為高速公路的首個“標桿”，滬嘉公路曾被連年“建言”降低或取消收費。

2004年8月，國務院通過《收費公路管理條例》，規定經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。同一年，時任上海市人大代表的沈永泉就提出了“關于取消滬嘉瀏高速公路部分路段通行費”的議案。

隨后，上海市政協委員夏善晨對媒體表示，“中國大陸第一條高速公路的投資早已全部回收，應是不爭的事實。”上海市人大代表柏萬青也提出相似議案。

2009年3月15日，滬嘉高速試行“20座客車以下減半、20座客車以上免費通行”的收費政策。上海市建交委隨后發布公開信息稱，“新收費政策施行后，滬嘉高速全線交通量出現持續增長，主線收費站及匝道擁堵狀況加劇，高速公路平均車速大幅下降，并導致服務水平明顯降低。”

但破冰最有力的一槌終于敲下來了。

2011年6月10日，交通運輸部、國家發改委、財政部、監察部、國務院糾風辦五部委聯合發布《關于開展收費公路專項清理工作的通知》，通知要求，通過一年左右時間，全面清理公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規及不合理收費，堅決撤銷收費期滿的收費項目，取消間距不符合規定的收費站（點），糾正各種違規收費行為。有消息人士透露，滬嘉高速在點名之列。

“全國免費”還不現實

滬嘉高速的免費像一根火柴，點燃了公眾對高速公路免費的探討熱情。

但各地政府和高速公路運營企業有不同的聲音，在談及上海高速公路免費的案例是否可以全國推廣時，上海市路政局一工作人員對記者表示：“上海有上海的特殊性，滬嘉高速的免費不代表具有全國推廣的特征。”

湖南省高速公路管理局政策法規處處長楊柏輝對《中國經濟周刊》表示，“高速公路取消收費是基于收費已到年限的，湖南因為城市發展落后于上海，高速公路還比較‘年輕，在湖南推行免費模式暫無可能。”

深圳高速公路股份有限公司公關部廖湘文在接受本刊采訪時說，高速公路的運營模式，是將市場規律、法律體系和監督監管綜合起來考慮的。如果在全國范圍內實施免費，尤其是對企業運營的高速公路來說，不大現實。

有業內人士表示，招商局公路（招商局華建公路投資有限公司）對“高速公路免費”的說法更有參考性——這是目前中國經營性收費公路投資管理公司中投資范圍最廣、參股公司最多，也是唯一一家對經營性收費公路中的中央投資及其收益進行集中管理的中央級國有企業。記者試圖電話采訪招商局公路方，但工作人員拒絕透露任何信息。

據公開資料，截至2011年12月31日，招商局公路投資參股（項目）公司20家，其中公路上市公司13家。截至2011年底，招商局公路總資產約276.97億元。

“對于政府還貸公路而言，還貸結束，終止收費，是可以也必須復制的。現在的困難就在經營性公路。前不久，五部委聯合下發通知，禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路。這是試圖解決經營性公路的信號。”陳憲對《中國經濟周刊》說。但他也提道：“現在可能還沒有到規模性推廣的時候，需要有配套的措施和方案，讓各種級別的公路有一個合理的分工。”

高速公路免費能否進一步推廣？陳小鴻認為，如果地方政府財力充足，如東南沿海地區的發達城市，在基礎設施已經相當完善的情況下，仍有余力，推行高速公路全免費也不是不可能。“如果中國沒有收費公路，只用政府的錢建設公益公路，那么中國的高速公路交通網絡要落后數十年。”但她也指出：高速公路不應制定過高收費標準，應該從還貸到經營再到調控，這才是收費高速公路值得推廣的運作模式。高速公路只有從“收費—還貸”到“收費—經營”再到“收費—調控”才有可能真正實現良性運營。