美國養老保險制度對我國養老保險改革的啟示

呂紅，宋利利，張立言

摘 要：隨著我國人口老齡化程度的日益加深，一直沿用的養老保險制度已經明顯不能適應現代社會發展的需要。盡管我國的養老保險制度幾經修改和完善，但是，隨著人們物質需求的日益增長及物價水平的居高不下，現有的養老保險制度仍然不能滿足廣大民眾對晚年生活的期望。因此，改革養老保險制度已是刻不容緩。為此，從介紹美國的養老保險三大支柱出發，分析了美國養老保險制度的特點，結合我國養老保險的實際運行情況及存在的問題，在養老保險的立法、執法、增強便攜性、重新設計退休年齡等方面加以分析，力爭為我國的養老保險制度改革提供行之有效的策略。

關鍵詞：人口老齡化；養老保險制度；美國養老保險的三大支柱

中圖分類號：G642.0文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0059—02

中國養老保險制度的真正發展是從20世紀80年代中后期開始，經過近30年的發展和完善，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發展、維護社會穩定發揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經濟社會發展，我國經濟結構不合理、社會保障體系不健全、就業壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現出來；伴隨人口老齡化程度的提高，養老保障的任務越來越重，社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰。美國是最早建立養老保險制度的國家之一，它的運營模式、法律法規、管理體系等方面早已被世界多數發達國家認同，是一種較為成熟的模式，值得我們學習和借鑒。

一、 美國養老保險制度的體系與特點

美國的養老保險制度始建于1935年。經過將近一個世紀的運營和實施，以及進行不斷的調整和完善，到目前已經形成了包括國家法定養老保險、私營退休養老保險和個人儲蓄養老保險在內的三大支柱養老保險體系。第一支柱：社會養老保險。這是美國最基本的養老保險制度，目前已經覆蓋了美國約96%的勞動人口。國家以征收社會保障稅的方式籌集養老保險的費用，由雇主和雇員按同一稅率繳納。第二支柱：私營退休養老保險。私營退休養老保險由各企業自愿建立。美國政府向雇主提供稅收優惠措施以鼓勵雇主為雇員建立私營退休養老保險。第三支柱：個人養老保險。個人養老保險是個人需要而建立的養老金儲蓄計劃，是一個完全由個人自愿參加的計劃[1]。

美國的養老保險有以下特點：（1）聯邦政府對養老保險基本不提供財政援助，它的意圖顯然是強調水平性或時間性的再分配。（2）養老保障機制多重化。突破由政府履行保障職能的單一保障方式，以私營保險為主、政府保險為輔、自愿性保險為補充，組成多重保障機制[2]。個人退休賬戶不僅是為個人提供養老儲蓄，還允許調換工作的職工將其在私人養老金計劃的積蓄中取出，暫時存入退休賬戶，個人退休賬戶由銀行、人壽保險公司和共同基金等多種金融機構來管理，投資方式多樣化。（3）彈性退休制度。勞動者在70歲以前，仍有權繼續就業。美國的相關法規規定65歲可以享受全額養老金，同時，允許提前退休，但養老金減額發給。

二、我國養老保險制度

（一）我國養老保險制度的現狀

我國現行的養老保險制度也是由三個不同層次的養老保險組成，即基本養老保險計劃、企業補充養老保險計劃和個人儲蓄型保險計劃，由此初步構建了我國現代養老保險體系的制度框架。

第一個層次的基本養老保險計劃在養老保險體系中占了主要地位。我國對城鎮企業職工強制實行統賬結合、部分積累的基本養老保險制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。資金主要來源于國家財政和強制性繳費，并將其按照一定的標準向符合條件的保障對象發放，屬于社會產品的再分配，體現社會公平。到2010年底，全國參加職工基本養老保險達25 673萬人，與2009年底，全國參加城鎮基本養老保險人數為23 550萬人相比，人數增加了2 123萬人[3]。

第二個層次是企業補充養老保險計劃。它由政府政策鼓勵，企業自愿建立，企業或企業和職工個人共同繳費為職工建立個人賬戶，通過商業機構運營，給付水平由繳費和投資收益率決定。目前，我國只有極少數效益比較好的企業為職工辦理了補充養老保險，尚處于零星發展的狀態。全國2009年形成的企業年金基金規模僅為263.6億元，這與社會潛在養老資金的需求相比是微乎其微的。

第三個層次的養老保險計劃是個人儲蓄型保險計劃，由勞動者個人通過購買商業保險公司的養老保險產品等方式實現，是個人能夠決定的養老保障機制。目前，我國商業養老保險的發展仍處于起步階段和附屬地位，水平很低，商業保險在養老保險體系中的地位和作用沒有得到充分發揮。2010年，我國商業養老保險保費收入為420億元，人均保費支出不足40元，而2010年全國人均退休金超過了1 200元[4]。

（二）我國養老保險制度存在的問題

第一，政府負擔過重，已經使兌現成為一個沉重的包袱。美國養老保險制度中，政府承擔的基本養老保險比例是最低的，它通過減稅給企業和個人優惠的稅率，鼓勵企業和個人向養老保險賬戶多撥付，使私營退休養老保險和個人養老保險的比例都高于政府承擔的保險比例。而我國政府承諾的基本養老保險目標過高，超出了政府的支付能力，是引發政府財政赤字的主要原因之一。目前我國養老金缺口大約為1.3萬億元人民幣。另據2005年世界銀行測算的中國養老金缺口的報告，以目前的人口與養老模式推測，2001—2035年，中國養老金缺口達9.15萬億元，這還未考慮貨幣購買力貶值因素。

第二，養老保險總繳費率及企業繳費率過高。我國養老金資產占GDP比例僅為3%，遠低于全球33%的平均水平。同時，用人單位應繳的養老保險繳費率高達薪金的20%，而雇員本人還須再繳納8%，在有些地區，實際繳費比率甚至更高。這一繳費水平遠遠高于美國（14%），更高于世界平均水平（10%）。這使企業和個人實在難有余力再投保職業退休金和個人養老儲蓄。

第三，我國的政府、企業和個人各支柱支付比例之間，企業支付部分和個人支付部分發展嚴重不足。截至2010年底，我國企業年金規模為2 910億元，建立企業年金的企業數為3.7萬多家，參與的職工人數為1 335萬人，僅占勞動力的1.4%。個人儲蓄養老保險屬于自愿行為，我國人口約占世界的20%，2010年人壽保險金額只有1 355億元人民幣，人均104元人民幣。而在美國，家庭人壽保險2010年第二季度的營業收入就為50.99億美元，人均66美元，折合415元人民幣[5]。

從以上的數據可以看出，我國現行養老保險制度中的企業養老金體系和個人養老金體系并未能真正形成養老保險制度的兩大支撐，盡管我國“三大體系”模式已經建立起來，但是內容極不完善，結構及不合理，不利于養老保險制度良性有序的發展和完善，因此，必須進行必要的改革。

三、美國養老保險制度對我國的啟示

（一）建立制度，落實執行

經過對美國現行養老體系的架構分析，我們看到，美國養老保險制度的第一支柱——基本養老保險由《社會保障法》作為法律保障，第二、第三支柱——私營退休養老保險和個人養老保險通過《雇員退休收入法案》來發揮作用。政府在法律條文中不僅明文規定享受保險權益的人群，而且還對養老保險金的來源提供了法律保障，同時強制規定了企業的養老保險責任[6]。

目前，我國的社會養老保險制度還是以粗框架的法律形式出現在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》中，缺乏強制性的執行力度和實施的有效性。隨著社會的發展，人口老齡化問題已成為世界性急需解決的難題，而我國至今還沒有一部針對養老保險的專門法律來使養老保障體系合理正常地運行起來，這將嚴重阻礙現代養老保險體系制度的建立、運營、監督和完善。因此，建立一部專門的養老保險法律是亟待解決的問題，它可以保障民生，支持國家擴大內需的國家戰略。

（二）養老金制度應當由國家統籌管理，加強流動性

美國養老保險由《社會保障法》作為法律保障，強制在聯邦政府管轄的各州范圍內統一實行。只要能得到正常的勞動收入者，就必須按規定繳納養老保險。美國公民在獲得第一份工作時就要申請一個社會保障卡，保障卡的號碼不僅是唯一的，而且還要伴隨人的一生，是個人身份的證明，終生不變，并且具有流動性。保險卡的持有人在退休之后，無論其在何處居住，均可憑借其社會保障卡直接領取相應的退休金[7]。

由于我國各省的經濟發展極不平衡，情況差別很大，因此，我國的養老保險先從地市級開始統籌，造成了流動性差、異地無法領取的弊端。同時地市級政府的財政支出能力相對較弱，使養老金的覆蓋面窄，支付能力差。中央政府根據目前的實際情況，對統籌目標和統籌水平做出了調整。在2009年底，我國在全國范圍內已基本實現基本養老保險基金省級統籌。為了實施國家擴大內需和保障民生的戰略，國務院已提出2013年將實行全國統籌的目標。屆時，我國將能實現人手一份社會保障卡，充分地體現政府為彌合貧富差距，實現社會保障的均等化所做出的努力。

（三）延長退休年齡，推遲養老金的支付

在養老保險制度實施之初，當時我國的人均壽命是65歲，而目前我國的人均壽命是71歲。我國在人均壽命增長的情況下并沒有改變退休的年齡。按目前的退體年齡算，從退休到去世將延續20年左右，時間過長，對政府支付造成過大的壓力，同時也給企業增添了成本壓力。根據我國的實際情況，參照美國的經驗，可以考慮男女同齡65歲退休。同時應該根據職業特點，針對不同的職業，設計彈性的退休年齡，根據社會的實際情況制定切實可行的措施和法律制度。

參考文獻：

[1]AnnualReport.US Social Security Board of Trustee[M].Washington DC，2005：409—411.

[2]佟愛琴.養老保險國際比較及其借鑒[J].財貿研究，2003，（1）.

[3]鐘仁耀.養老保險改革國際比較研究[M].上海：上海財經大學出版社，2004.

[4]國家統計局.中國人口統計年鑒2010[M].北京：中國統計出版社，2011.

[5]王芬.中國養老保險制度研究[J].當代經濟，2011，（3）.

[6]魏小韞.淺談我國養老保險制度[J].華章.教學探索，2010，（31）.

[7]鄭偉，孫祁祥.中國養老保險制度變遷的經濟效應[J].經濟研究，2003，（10）.

[責任編輯 李 可]