農民住房建設問題對策研究

歐小莉，鄭應亨，張仕廉

摘 要：將農民分為純粹型和混合型兩類，總結出農民住房具有分布廣、面積大、自有率高、結構簡易等特點，找出了農民住房缺乏統一規劃、土地利用率低、基礎設施匱乏、安全隱患嚴重等問題，并分析了產生這些問題的原因。提出了完善法律法規體系、建立健全農民住房保障體系、統一規劃、城鄉統籌發展等解決農民住房問題的對策和建議。這對解決農民住房問題具有重要的現實意義。

關鍵詞：農民；住房；土地；規劃；保障

中圖分類號：F301.3文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0078—04

隨著經濟社會的全面發展，三農問題即農村、農業、農民問題已成為世人高度關注的焦點。中共中央、國務院歷來非常重視三農工作，特別是20世紀90年代以來，把三農工作作為中國政治、經濟、社會發展的重要工作來抓。新世紀的頭10年，就有7個中央一號文件是為三農工作下發的，可見三農問題非同一般。而三農問題的最終落腳點是農民問題，因此解決三農問題的出發點和歸宿都是農民。滿足農民的基本需求則是衣、食、住、行，從目前看來，溫飽問題已基本解決，農民的住房問題已成為當前或以后相當長一段時期內中國政府需要解決的重要問題。本文找出了當前農民住房存在的問題，分析了產生這些問題的原因，并提出了解決農民住房問題的策略，相信會對解決三農問題有積極意義。

一、農民的內涵及分類

關于農民的概念歷來就沒有一個明確的解釋，學術界也爭論不休。但無論怎樣，目前比較流行的說法有兩種：一種是從職業角度來界定的農民，即凡從事農業生產的人員就是農民；另一種是從戶籍角度來界定的農民，即凡是有農村戶口的居民就是農民。本文所指的農民是從后者角度來講的，即戶籍是農村戶口的，我們認為他就是農民。

居于上述論斷，將農民分成兩類，一類是居住在農村的農民，把他稱之為“純粹型農民”，包括住在農村的老人、學生、幼兒，以及從事農業生產的青壯年；另一類是居住在城市里的農民，把他稱之為“混合型農民”，主要包括進城務工的農民即農民工、已定居在城市中的農民以及他們的在城市中養育的子女。以重慶為例來分析一下農民的現狀，2010年末，重慶市農業人口2 196.45萬人，而住在農村1 355.07萬人，由此可以判斷屬于第一類農民1355.07萬人占61.7%，屬于第二類農民841.38萬人占38.3% [1]。

二、農民住房的特點

1.純粹型農民住房特點。（1）分布廣，居住相對較散。根據純粹型農民的定義，顧名思義可以得出，純粹型農民的住房位置分布在廣大的農村，而且多數是分散居住。（2）住房自有率高。一般說來，農民在農村都擁有一套住房，還有一部分人擁有兩處甚至于多處住房，據統計農民住房自有率高達97%[2]。（3）住房面積大，占地面積大。無論是從建筑面積，還是從占地面積角度看，農民住房面積和占地面積遠遠大于城市居民。據調查，重慶市某區轄區內村莊占地面積6 491公頃，村莊戶籍戶數201 218戶，戶籍人口53.93萬人，由此可以推算出每戶占地約322平方米，每人占地120平方米。而且多數人均住房面積達40平方米以上。（4）農村住房消費支出大量增加。據統計，農民住房消費支出從1980年到目前增長21倍，遠遠超過收入水平人增長幅度[3]。（5）農民住房空置率很高。近年來，由于很多農民，特別是年輕農民多數都到城市里打工去了，農村有很多房屋就空置了；就是有人住，也顯得很少，除了老人和小孩，就很難看到青壯年。（6）農村住房簡易結構多。從結構類型來看，農村住房有鋼混結構、磚混結構、磚木結構、木結構、土坯房、竹結構等多種形式。但磚木結構、木結構、土坯房等簡易結構所占的比例相當大，而鋼混結構、磚混結構則少得多，特別是鋼混結構就更少了。

2.混合型農民住房特點。混合型農民是在城市里打工或居住在城市里的農民，他們的住房特點和純粹型農民住房特點就大相徑庭，其主要表現如下：（1）住房面積小。由于多數在城市里打工的農民（我們也稱之為農民工）為了城市里的這份工作，在城里不得不租房住，為了節約租金，只好租更小的面積房屋，只要有一個安身之處即可。有的甚至于一家人擠在一間屋子里。（2）住房條件差。除了早期就離開家鄉且有相當積畜已購買自住房這部分農民外，多數農民都住房條件都很差。共用廚房、共用廁所，排隊煮飯，排隊上廁所的現象比比皆是。在工地上，大多數都是住工棚，冬天陰涼、潮濕，夏天蚊蟲叮咬、酷暑難熬。（3）居住邊緣化。由于進城務工的這部分農民的收入水平不高，而家庭負擔很重，在主城區或城市中心區租住房屋成本又太高，因此，他們一般都居住在城鄉結合部。那些地方是被城市邊緣化了的地方，久而久之，這些城鄉結合部就成了“貧民窟”。

總的說來，農民住房條件是改善趨勢，人均住房面積明顯上升，建設改造速度進一步加快，居住環境逐步改善，但也存在不少問題。

三、農民住房存在的問題及成因

1.缺乏統一規劃和地域特色。在中國鄉鎮，特別是在一些落后地區，許多建制鎮都沒有村鎮建設規劃，就算是有也僅僅是鄉鎮人民政府所在地有一點建設規劃，對于村莊根本就沒有考慮，因此，對于農民建房根本不可能按照城市那樣建設得有規有矩，這樣就使農房建設顯得雜亂無章。同時，修建的房屋因為農民建設者自身的素質所限，根本不可能體現當地的文化和地域特色[4]。

2.土地利用率低。近年來，許多地區逐步推行集中聯建，進行土地整治，農民住房占地相對減少，但這種做法在山區推進比較困難，比如，重慶地區，是以山為主，多數農民都住在山區。因此，農民住房占地面積仍然很大，正如前面所述，一戶占地300多平方米，人均120多平方米，遠遠大于城市人口單戶和每人占地面積。究其原因，還是因為農村住房分散， 而且多數是庭院經濟，屋前是院壩，屋周邊是竹林或樹林，當然也包括果樹等經濟作物。

3.違法建設多，亂占耕地現象嚴重。隨著經濟的發展， 農民改善自己的住房條件是理所當然、無可厚非的。但有部分農民，由于信迷信，不能真正理解風水科學，因此，在住房選址上隨心所欲，經常都把住房建在耕地上。為了能獲得當地政府的批準，他們經常將耕地報成荒地，甚至于有些村長、社長還幫其一起欺騙鄉鎮國土規劃部門。因此，在農村有不少農民自建住房是建在耕地上的，完全不符合國家的政策要求。另外，在農村特別是城郊區，“小戶權房”盛行。所謂小戶權房是指在農民集體土地上建設，未繳納土地出讓金和其他稅費，并由鄉（鎮）政府或村委會制作房屋權屬證書的房屋[5]。小產權房一般是由鄉（鎮）政府、村委會開發或與房地產企業聯合開發。無論是何種形式，國土資源部和城鄉建設部都明確表態，都屬于違法建設。這都是因為當地鄉鎮政府或村社、開發企業或個人無視國家法紀，利益熏心；正規開發的房屋價格過高，老百姓無法承受。

4.空置率高，造成資源浪費。農村住房有很多空置，造成極大的資源浪費已成為不爭的事實。造成空置和資源浪費主要有幾方面的原因：其一，隨著經濟的發展，城市化的進程加快，一些農民在城里購置了自住房，而農村房屋仍留著，無人居住。其二，部分農民打工，舉家搬遷至城里，租房住。由于長期不回家，造成房屋空置。其三，擁有多套房，家中人又少，不可能每套都有人住，不得讓一些房屋空置。其四，生產房空置，由于農民多數是庭院經濟，因為主要勞動力都外出務工，家中只剩下老、小，自然有一些農業生產不得不停止，比如養豬、養雞等，因豬舍、雞舍空置而造成閑置。其五，家中人口少，造成部分房屋空置。同前一樣，由于農民外出打工，家中沒人或只有老人、小孩，造成一大幢房屋，只有一兩個或兩三個人居住，造成相對空置。

5.農村住房安全隱患嚴重。農村住房有很多都存在安全隱患。其一，地質災害。農民建房在選址時沒有進行地質災害評估，有不少農房是把房建在有地質災害風險的地方，比如滑波地帶，特別是在山區更為明顯。一旦發生滑坡等自然災害，無論是在滑坡體上的，還是在滑坡地帶之下的住房都將受到影響，輕則房屋傾斜，重則倒塌，造成財產損失和人員傷亡。其二，設計缺陷或缺失，施工質量得不到保證。 其三，危房情況嚴重。農村危舊房數量大、破損程度深，由于農村有相當一部分房屋是土墻、木結構。由于使用時間過長，受雨水沖刷，螞蟻等病蟲災害影響，房屋墻體受損，欞子受害，這些房屋的主體結構一旦超出其承載能力，房屋就可能倒塌。有的是因為長期無人居住，無人管護和修繕，造成房屋自然磨損，最終使房屋不能再繼續使用。

6.農民住房基礎設施匱乏。盡管這幾年國家在農村的基礎設施投入很大，但總量還是偏少，人均就更少了。一是水的問題：很多地方沒有水源、水質較差，輸水管道不健全，水利設施較差等，使生產用水、人畜飲水存在嚴重問題。二是電的問題：農村用電，不論是生產還是生活用電都缺乏保障，特別是在夏季和冬季等特殊惡劣氣候條件下，經常遭遇拉閘限電。農村的電力設施和電網布置不盡合理、容量不足，在變壓器末端的用戶經常有電燈不能用、有電視不能看。三是天然氣設施幾乎為零。農村目前普遍使用的燃料還是煤炭，還有一些木材、秸桿等。四是通訊設施不健全。有部分地區目前通訊還是比較困難，比如缺閉路電視、網絡，郵政網點少，廣播站特別少。五是商業設施落后，商業網點布置少，且商品品種及數量不足，農民要買點日常用品需到集鎮上去。正是因為網點少、商品種類及數量少，交易量也不大，因此，商品經常會過期，質量不高。六是交通設施差。鄉村道路體系不健全；鄉村道路等級低，質量差；鄉村道路養護差。鄉村道路本來等級偏低，再加之缺乏養護或養護不到位，出現路面龜裂，路基沉降，邊坡坍塌，嚴重影響道路的使用[6]。

7.農村住房保障體系不健全。從法律制度方面看，對于城市住房我們有許多法律做支撐，如《中華人發共和國憲法》、《地土管理法》、《城鄉規劃法》、《城市房地產管理法》、《物權法》等國家法律對城市建設及住房建設都有相應的規定。這樣，城市住房建設有法可依，能夠進入良性循環發展道路，從而使城市住房建設有保障。而在農村，不論是《憲法》還是《土地管理法》等其他法律對農村住房建設都是限制較多而保障較少，不利于農村住房建設。比如，土地流轉問題，城市土地流轉就比農村活躍得多，這完全是因為法律制度本身的規定所致。從住房保障的實施來看，目前，在城市中已構建起高、中、低端的住房體系，有高端的住宅，如別墅、小洋樓，中端的普通商品房，還有低端的廉租房、經濟適用房、公租房等，針對不同的群體，可以找到合適的住房。并且城市人口還享有住房公積金、住房補貼等政策，而這些，在農村是不可能有的，農民建房基本上都得靠自己。當然，近幾年來，農村推行危舊房改造、新農村建設，國家及各地區政府實行了財政補貼，給農民中帶來了相當多的實惠，如重慶的巴渝新居建設。

8.農民工在城市中的住房問題很多。進城務工的農民中，少數已在城市中購買了商品房，住所已定，住房條件得到了改善，享受到了城市居民的生活，但多數農民工住房條件不容樂觀。他們通常住的是工棚、加工廠區、租賃房。比如在建筑工地，農民工的住房不堪入目，推開房門，是一股臭氣刺鼻；小小的十幾平米，住上十幾人，擁擠不堪；屋內電線亂搭亂接，存在嚴重安全隱患；衣服、襪子、鞋子到處堆放，也不清潔；有的房屋還陰暗潮濕；沒有正規衛生間，在某一角落可以找到一個公共廁所，但廁所往往沒有采取衛生措施，外面污水橫流，里面無法入腳，夏天蚊蟲滿天飛，臭氣熏天。這樣的環境怎么讓人居??？在有些廠區，生產、生活兩位一體，在車間的一個角落放上幾張破難不堪的床，我們的工人就在這里既工作，又睡覺，居住條件確實不好，也存在嚴重的安全隱患。租房的位置一般選在一些城中村、城鄉結合部。總體說來，條件都比較差，房屋品質不高，而且周邊治安條件差。這些出租房很多都是三不管的地方，什么“牛鬼蛇神”都有，賭博的、吸毒的、賣淫嫖娼的等等，因此經常發生刑事案件。可以想象，這些農民工的居住環境何等低劣。

農民工住房條件差的原因是多方面的，主要是農民工的收入過低，經濟條件差，這是是農民工住房條件差的根本原因；企業的社會責任心不夠，沒有盡到保障農民工基本生存條件的責任；政府的相關職能部監管不嚴，有些部門有時存在監管不到位、缺位現象，沒有嚴格履行職責，對企業有些放任自流，造成農民工的權益受到傷害；對城鄉結合部、出租房的管理不到位。

四、解決農民住房問題的對策與建議

既然農民住房存在諸多問題，前面分析了產生這些問題的原因，根據多年從事農民住房管理經驗和研究提出以下對策和建議：

1.完善法律法規體系。法律體系是由一國現行法律規范分類組合為不同法律部門而形成的有機整體。農民住房問題也應當有一個完整的法律體系，只有這樣才能從法律層面保障農民合法的住房權益。其一，憲法應從保護農民的基本生存權角度，對農民的住房問題就應當給予明確的表述。其二，《土地管理法》、《城市規劃法》、《物權法》等法律，應當從農民住房的土地產權、利用、規劃等方面給予肯定，對農民住房的處置問置也應當給予一個明確的回答，從而保護農民對宅基地使用權、房屋所有權等交易的自由性，從而維護農民的合法權益。其三，完善國務院及其各部委行政法規或地方性法規。比如，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，就對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止、劃撥等做了詳細準確的描述，讓人感覺到確實有法可依，有章可循。我們是不是也可參照此條例制定一部關于集體土地使用權（包括農民宅基地）出讓、轉讓條例，也讓農民的宅基地進入合法交易中去。

2.建立健全農民住房保障體系。為克服長期以來形成的農村住房“自建自管自用自滅”的體系，政府應有所作為。建立健全農民住房保障體系是有效解決目前農民住房問題的關鍵路徑[7]。其一，在國民經濟和社會發展規劃，土地利用規劃，城鄉總體規劃，環境保護規劃編制時，充分考慮農民的切身利益，把農民的住房問題納入“四規”編制的重要內容，解決農民建房無土地、無規劃的問題。其二，建立農民住房保障管理機構。有了這一機構，可以從資金籌措、規劃設計、施工、竣工驗收到最后的運營全過程進行高效率、高效益的監管。其三，建立有效的農民住房運行機制。農民住房可以采用自建、聯建、政府集中建等多種形式。農民自建房從制度上加以監管以保證其安全和質量。聯建房由村社自行組織進行監管。政府集中建，由鄉鎮政府按照城市建設管理程序進行監管。對于農民自建房在運營時，農民自己管理，對聯建房和政府集中建房納入統一管理。其四，建設保障性公租房。在農村，政府可以通過政府財政撥款、企業出資、社會損贈等方式籌集資金，修建一些公租房，以低廉房租出租給低收入人群以實現“窮人有一個窩”的夢想。在城市，由政府牽頭，通過各種途徑建立公租房，解決進城務工而又買不起房子的農民工的住宿問題，讓農民和城市里的人一樣，也可享受到廉租房、公租房的市民待遇，讓黨和政府的惠民政策惠及全民。其五，建立保險制度，確保農村房屋安全運行。其六，建立完善的農民住房管理信息系統。通過此系統可以做到實時監管，從而為政府決策提供科學依據[8]。

3.統一規劃，分類實施，因地制宜。規劃是一個地區經濟和社會發展的行動指南，因此編制好規劃對當地經濟和社會發展具有重要的戰略意義。編制規劃應注意以下問題：（1）轉變傳統規劃編制觀念。在過去的規劃編制中，我們比較重視城市的規劃編制，對農村考慮得很少，因此在編制規劃時，應把農村與城市同等對待甚至于更應側重于農村，因為中國畢竟是一個以農村為主的國家，城鎮化率并不高。（2）統一規劃，分步實施。規劃往往具有前瞻性、超前性、長期性，因此在城鄉規劃時，應當顧全大局，站在歷史的高度來考慮問題。我們可以將一個地區統一規劃，通過規劃的實施，達到該地區的經濟和社會共同繁榮。當然，對農民而言，也就享受到了社會發展帶來的益處，自然而然也就改善了住房條件。同時，規劃是一個長期戰略，實施時要分步驟實施。由于農村經濟不夠發達、底子薄，對一些長遠規劃，只有分步實施，逐步實現，不能一轟而上，一蹴而就，必須根據當地經濟實力和資源承載力制訂時間表，走可持續發展道路。（3）注重地域特色，因地制宜。因地制宜，傳承地方文化，彰顯地域特色是規劃編制追求的主要目標之一[9]。因此，編制規劃時一定要結合當地的自然條件。例如，我們重慶市以山地為主，江河流域面積廣，在規劃編制時要充分利用山地特點，充分發揮山水資源優勢，創造沿江背山面水、錯落有致、富有特色的山水風貌，一定要體現出山巒疊嶂、溝壑縱橫、山水交融、梯田交錯的重慶特點[10]。一定要結合好地域特色，我們每個地方都有自身的地域文化和地域特色。比如，在川渝兩地都有川東民居或巴渝新居風格，因此，在規劃地要充分體現巴渝文化、建川東民居風格，一定要深挖當地文化特色，才能避免千鎮一面、千村一面的現象。

4.抓住城鄉統籌發展機遇，促進農村經濟發展，改善農民居住條件。經過改革開放三十多年的發展，中國經濟取得了舉世矚目的成就，人民生活得到了極大的提高，但在廣大的農村，落后的面貌、生活條件差、住房條件差并沒有得到實質性的提高，城鄉差距越來越大。因此，黨中央國務院高度重視農村的發展，重慶已列為城鄉統籌的試驗區。筆者認為：城鄉統籌發展實質是縮小城鄉差距，實現社會和諧發展。正如老子所說：“民不患窮而患不均。”當前，人民生活水平普遍提高，但社會問題越來越突出，社會矛盾越來越多，其根本原因就是城鄉差別越來越大，高收入群體與低收入群體收入水平越拉越開。因此，我們要抓住機遇謀求農村發展，只要經濟上去了，農民住房問題就迎刃而解了。城鄉統籌發展首先要科學發展；城鄉統籌發展要轉變思想觀念，特別是農民自身的思想觀念，政府要正確的引導，不要一味地“輸血”，而要變“輸血”為“造血”，這樣才能從根本上地解決農村的發展問題；城鄉統籌發展要形成一套完整的體系；城鄉統籌發展要加強農村土地集約利用；城鄉統籌發展必須堅持因地制宜方針，切勿搞一刀切，否則將會使農村出一片混亂，喪失我們當初搞統籌發展的意義。

5.加大查處力度，規范建設行為。由于鄉鎮、農民的法律意識淡薄，規劃部門、國土部門、建委等建設行政主管部門應當加強執法檢查，規范農村建設行為。其一，鄉鎮人民政府、村社干部、農民要加強建設法律法規的學習，增強法律意識。其二，建設行政主管部門加大查處力度。其三，嚴格執行鎮、村規劃。規劃是建設的指南，一旦審定，必須嚴格執行；任何組織和個人都必須尊重規劃，不得隨意修改。

6.加強農村基礎設施建設、農村危舊房改造、城中村改造。（1）增大農村投入，拓寬資金渠道，完善基礎實施。在農村，道路交通、水、電、氣、通訊等基礎設施都很薄弱，需要逐年增加投入，加大投入力度。需要積極構建財政和村集體資金投入體系，充分利用各種政策補助資金，比如新農村建設、廁所改造、清潔能源開發等?？傊?，多措并舉，使農村擁有適宜居住的外部環境。（2）加速推進農村危舊房改造。首先，摸清農村危舊房的底子；其次，根據實際情況制定一系列政策；再次，加大農村危舊房改造力度，特別是一些在地質災害地帶上及其周邊的房屋。通過宅基地置換、原拆原建、異地安置、貨幣補償等多種形式解決農村危舊房問題。（3）城中村改造勢在必行。城中村已成為城市中的毒瘤，它不僅影響了農民，還影響了城市的居民，影響了整個城市形象。要解決城中村，政府必須先安置住在此處的居民，再進行拆除，再重新規劃利用該地塊，這種三步走的辦法值得推廣。這樣既解決了城中村居民的住房問題，又解決了他們的生存問題，同時政府又通過土地整治回收部分資金以緩解前期投入的壓力。當然，如不能拆除城中村，可通過基礎設施的完善、立面整治、社會治安的綜合治理，消除各種安全隱患，使之煥然一新。

結語

農民問題是三農問題的核心，農民住房問題又是農民的基本生存條件的重要因素。解決好農民問題是政府的當務之急，符合中國的基本國情。不論是哪種類型的農民，只有住房問題解決了，真正做到“居者有其屋”，農民才可能樂業，社會才可能和諧發展。本文探討了農民住房的特征，找出了農民住房存在的問題并分析了產生這些問題的原因，提出了解決農民住房問題的策略和措施，相信會對農村建設有重要的意義。對當中的一些具體問題及某些措施的落實辦法將是下一步研究的內容。

參考文獻：

[1]重慶市統計局. 重慶市統計年鑒2011[M].北京：中國統計出版社，2011.

[2]國家統計局浙江調查總隊.浙江省農村居民住房狀況研究[J].浙江統計，2009，（2）：15.

[3]謝娜.新時期中國農村住房消費狀況[J].中國房地產，2009，（3）：13.

[4]劉李峰.加強農民住房建設管理與服務的幾點思考[J].城市規劃，2009，（6）：42—43.

[5]小產權房的風險鏈[J].中國土地，2008，（2）：45.

[6]李香者.農村公路的養護管理工作亟待加強[J].致富之友，2004，（4）：10.

[7]鐘庭軍.論建設系統在農房管理工作中的切入點[J].建筑經濟，2009，（8）：5—8.

[8]康莊.重慶市保障性住房體系建設現狀？問題與對策建議[J].建筑經濟，2009，（8）：18.

[9]葉斌.困惑與創新——新時期新農村規劃工作的思考[J].城市規劃，2010，（2）：33.

[10]黃光宇.山地城市學[M].北京：中國建筑工業出版社，2002：120—124.

[責任編輯 仲 琪]