“空心村”的成因及治理措施淺析

魏琳，張國

摘 要：土地產權不明晰、城市化滯后于非農化、規劃管理不完善等問題導致了空心村的產生。針對以上原因，應采取明晰產權關系、完善宅基地管理制度、創新農村社保制度、強化規劃管理、拓寬融資渠道等措施，進行空心村治理，優化土地資源配置，以促進農業農村經濟和社會的穩定健康發展。

關鍵詞：空心村；土地產權；宅基地

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0086—02

我國土地資源的特點是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質量的耕地少，可開發后備資源少。根據國土資源部對全國土地利用狀況的調查結果顯示，我國的耕地面積正呈逐年遞減趨勢，截至2006年全國耕地總面積已減少至18.27億畝，人均耕地面積僅為1.39畝。如何集約利用土地，保護耕地資源，成為社會主義新農村建設及和諧社會建設的重大課題。中科院2012年3月26日發布的《中國鄉村發展研究報告—農村空心化及其整治策略》指出，我國農村空心化現象嚴重，經綜合測算與分析表明，在分批推進城鎮化情景下，全國空心村綜合整治增地潛力可達1.14億畝[1]。因而，加強空心村治理，促進土地資源優化配置，成為國家保耕地、擴內需、惠民生的重要舉措。

一、空心村的含義

從農村建設的角度，空心村是指多年來農村新建住房大多集中在村莊外圍，而村莊內卻是無人居住的殘敗老屋，形成村莊外實內空、外新內舊、外齊內亂的現象。從村莊空間形態的角度，空心村是在農村現代化過程中，由于農業經濟和就業結構的轉變造成村莊內部建設用地限制的一種聚落空間形態的異化現象[2]。從經濟發展的角度，空心村是指隨著我國城市化和工業化進程的加快，大量的農村青壯年勞動力流入城市，造成農村人口在年齡結構上的空心化現象。目前，空心村正在快速蔓延，宅基地建設“外擴內空”、宅基地利用“人走屋空”的情況加劇。

二、空心村的影響

（一）浪費土地資源

據統計，1967—2008年間，農村建設用地面積擴大了1.26倍，其中宅基地面積增加了2.48倍。村莊規模盲目向外擴展，侵占了村莊周邊的大量耕地。農民建新不拆舊，造成宅基地大量閑置，加劇了人地矛盾問題。據了解，空心村的“空心”，少則0.067平方公頃左右，多則0.200 平方公頃以上，一個中等鄉鎮約有300 多個自然村，平均一個自然村以0.133 平方公頃計算，一個鄉鎮就有40 平方公頃以上的土地被廢棄[3]。空心村的存在導致大量耕地被占用， 直接威脅到糧食生產和農民收入的增長，也導致了生態環境的惡化。

（二）阻礙農村經濟的發展

隨著大量勞動力外出務工所造成的人力資本的流失，人才短缺、組織渙散等問題日趨嚴重，阻礙著農村經濟的穩定發展。農村正常的社會組織和管理方式很難確立，農民居住地分布散亂，使得農村基礎設施建設很難集中力量開展。

（三）影響社會的穩定和發展

隨著空心化的加劇，農村居住環境遭到嚴重破壞，影響村容村貌。村中心遺留下來的老宅多年久失修易坍塌，對人身安全構成威脅。農村大量青壯年勞動力外出務工，留在農村的是老人、小孩和婦女，引發了空心村的養老問題。

三、空心村產生的原因

（一）土地產權不明晰，宅基地流轉體制不健全

我國《憲法》和《土地管理法》都規定農村土地歸農民集體所有，這看似明確的規定其實質卻是模糊的。所有權屬于鄉、鎮、村哪一級并沒有規定清楚，這就造成了農地所有權主體的虛位，給土地管理工作帶來了很大的困難。農村宅基地在使用權主體和內容上，受到更加嚴格的限制。根據我國法律規定，宅基地屬于農民集體所有，農戶只有使用權，不得買賣、出租和非法轉讓。2008年1月1日起施行的《農村宅基地管理辦法》規定，集體經濟組織可以依法通過適當補償收回空心村閑置宅基地使用權，但是，根據個人經濟需要流轉宅基地的行為，尚不在法律規定范圍之內，這加劇了宅基地的閑置和廢棄。

（二）在二元經濟結構下，城鄉收入差距引發人口流動問題

與先進的現代化工業相比，處于弱勢地位的農業由于利潤率和邊際勞動生產率很低，對高素質勞動力缺乏吸引力。巨大的城鄉收入差距，成為大量勞動力流入城市的主要因素。然而，由于戶籍制度的制約和傳統觀念的束縛，以及城鎮就業風險的阻礙，許多居于城鎮的農民仍選擇保留農村的老宅。對于這種一戶多宅的現象，相關的法令約束往往沒有得到很好的落實，長期閑置的老宅便成為空心村的構成要素。隨著改革開放的不斷深入和城市化進程的加快，以及城鄉收入差距的拉大，越來越多的農村剩余勞動力頻繁流入城市，導致農村閑置宅基地快速增加，土地資源浪費嚴重。此外，由于耕地的邊際生產力很低， 降低了在耕地上建房的成本，與舊房翻新和拆舊建新相比，農民更愿意選擇在耕地上建新房，導致耕地資源的大量流失。

（三）村鎮規劃管理及相關法規不完善，珍惜土地的意識淡薄

改革開放30多年來，農村人口減少了6 000多萬，但農村建設用地卻增加了2億畝。這與制度設計和規劃管理有直接關系：基層政府規劃意識落后，村鎮規劃制定遠遠滯后于農村經濟發展速度和農民建房需求；宅基地審批缺乏依據，造成農民建房的隨意性和盲目性；加之法律宣傳和執法監察不到位，各級政府對農村宅基地的合理流轉缺乏政策指導，對征地補償標準和處罰超占措施缺乏可操作的法律依據；另外，農戶珍惜土地的意識淡薄，宅基地私有、風水朝向等傳統觀念根深蒂固，使得一戶多宅、亂建亂占的現象更為突出。空心村正是在城市化滯后與非農化的條件下，由迅速發展的村莊建設與落后的規劃體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象[4]。

四、治理空心村的措施

（一）明晰產權關系，完善宅基地管理制度

明晰土地產權是空心村治理的前提。落實黨的十七屆三中全會的精神，在堅持農村土地集體所有制的前提下，明確所有權行使主體，建立完善的農戶土地使用權權利束，建立農民土地承包經營權登記制度，穩定農戶土地使用權。如此才能依法保護國家和農民集體土地權益，強化耕地保護機制，合理集約利用土地，順利開展空心村治理工作。實行宅基地統一管理制度，新宅基地由村集體統一規劃、統一建設，舊宅基地由村集體統一收回、統一改造[5]。嚴格按照法定標準和程序審批宅基地，切實執行一戶一宅制度。建立宅基地流轉權益保障機制、農村宅基地流轉補償機制和宅基地使用權流轉機制，合理分配宅基地使用權流轉產生的經濟利益。充分發揮市場機制的資源配置作用，集約利用農村土地資源，提高宅基地的利用率，從根本上解決空心村問題。

（二）改革戶籍制度，創新農村社保制度

目前，我國城市容積率還很低，城市土地約有3%～5%處于閑置狀態，另有40%處于低效利用狀態。改革戶籍制度，引導農村人口有序向城鎮轉移，滿足符合條件的農村人口落戶需求，使他們真正地脫離土地。創新農村社保制度，不僅能實現農村土地的規模效益，促進城鄉生產要素的合理流通，也能為農民解除部分后顧之憂，解決農民進城后權益保障問題。目前，山東、天津、江蘇、湖北、四川等省已試行“土地換社保”制度，使農村老齡人口和農轉非人口優先享有社會保障。在解決農村社保的基礎上，建立土地股份合作制度，保障農民的資產性收益權。此外，加強農村基礎設施建設，提高村中心土地的資產價值。保護、尊重公眾利益，讓農民在土地整治中真正受益、獲得發展新機遇，能夠有效控制空心村的產生。

（三）強化村鎮規劃管理，完善政策法規

以保護耕地為前提，以基層政府為主體，在充分尊重民意的基礎上， 制定符合村鎮實際的土地整理規劃。堅持合理集約用地的原則，嚴格按照村鎮總體規劃，充分利用村內各種閑置地相對集中建設。從規劃抓起，有計劃、有步驟、有重點地開展空心村治理工作。采取嚴格的建新拆舊措施，對原有宅基地交予村委會進行復墾整理或另行安排。按照“多占必罰，多宅必退”原則，嚴格控制宅基地面積和單家獨戶建房，鼓勵統建聯建。建立城鄉建設用地增減掛鉤長效機制，形成城鄉一體化建設用地市場，集約利用土地。健全農民分散建房用地全程動態管理制度，對宅基地使用情況進行定期監察，及時發現和解決問題。嚴格執法，鼓勵農民參與監督，發揮農民在保護土地中的作用。充分利用多種媒體和渠道，加強宣傳國家關于空心村治理改造的政策法規，以及治理空心村給農民帶來的好處。強化思想教育，提高基層干部和農民的法律意識和保護土地資源的意識。

（四）拓寬空心村治理融資渠道

以政府財政支持為主導，將空心村治理與土地復墾計劃相結合，建立資金保障機制。進一步放寬空心村改造的信貸條件，充分利用農村土地產權配置與流轉政策為信貸提供擔保，擴大資金籌集渠道。引入市場競爭機制，以宅基地使用權或土地承包經營權入股的形式，利用民間資本進行空心村改造。建立起統籌權益、責任、目標“三位一體”的投融資機制，使政府、企業、社會團體和農民廣泛參與其中[6]，以確保空心村治理工作的順利開展。

參考文獻：

[1]中國國土資源報.全國“空心村”整治潛力超億畝[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn.

[2]馮麗.城市化背景下的“空心村”現象及調控機制探討[J].社會觀察，2008，（2）：174—175.

[3]楊永芳，劉玉振，艾少偉.“空心村”問題成因分析及解決對策[J].安徽農業科學，2007，35（26）：8333—8336.

[4]薛力.城市化背景下的“空心村”現象及其對策探討——以江蘇省為例[J].城市規劃，2001，25（6）：8—13.

[5]王秀蘭.“空心村”成因分析及解決對策[EB/OL].http：//www.anquan.com.cn.

[6]傅超.農村空心化與“十二五”空心村土地整治[J].中國經貿導刊，2011，（13）：46.

Analysis on the cause and the control measures of the "Hollow village"

WEI Lin，ZHANG Guo

（Economy college，Fujian normal university，Fuzhou 350007，China）

Abstract： Land ownership is not clear， non—agriculturalization of urbanization lagging behind， not perfect planning and management issues leading to hollow village. For the above reasons， should take clear property right relationship， perfect Homestead， innovation of the management system of rural social security system， the strengthening of planning and management， measures such as widening the financing channels， for hollow village governance， optimize the allocation of land resources， in order to promote stable and healthy development of agriculture and the rural economy and society.

Key words： hollow village； land property rights； the Homestead[責任編輯 李 可]