中國百年預算及啟示

徐加利，王玲

摘 要：從人類歷史角度看，在傳統財政制度向現代財政制度變遷過程中，預算作為一個重要的財政范疇，基本上經歷了同樣的歷史發展過程，并且預算制度的現代化也是財政制度現代化的起點和核心內容。從歷史和文化傳統的角度，通過回顧中國預算的百年歷史，來探討發掘現代政府預算的民主性本質特征。通過回顧歷史，我們發現，中國最民主的預算體制是誕生于20世紀40年代中國共產黨領導下的延安。于是，針對現階段預算存在的問題，借鑒延安時期的經驗，把憲政理念引入預算領域，以民主法治的形式，對政府的財政權力進行限制和監控，以保護公民財產權及依附其上的基本人權，促進政府公共服務職能的實現和公共財政體制的良好運行。

關鍵詞：政府預算；憲政理念；民主預算

中圖分類號：F832.43文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0104—02

引言

民主及民主與政府預算的關系在學術界一直是被小心回避和沒有弄清楚的問題。有的學者認為，民主與財政預算一個是政治問題，一個是經濟問題；有的學者則認為，民主問題不是經濟學研究的任務。這種認識是片面的， 也是不符合事實的。馬克思主義認為， 有政治民主必然有經濟民主， 而經濟民主制的核心內容之一就是財政預算民主。①我國現在從全國人大到各級政府都倡導建立民主理財原則，在構建市場經濟體制和公共財政體制過程中也無法回避和不得不認真對待這一重要問題。

本文所要說明的是， 實行民主政治與民主預算并不是西方國家的“專利”， 縱觀我們國家的現代預算發展史， 早在革命戰爭的延安時期民主預算就已付諸實踐， 其所取得的偉大成就也令世人矚目。然而遺憾的是， 人們對于我們黨80年來為人民的政治民主和經濟民主所進行的艱辛探索和不懈奮斗的歷史不甚了解， 而學術界對這一課題的研究也不多， 以至在一些人眼里， 似乎中國共產黨不甚強調民主， 尤其在經濟領域更是如此。這種誤識是需要澄清的， 因為它不符合歷史的真實。

我們把視角放到中國百年預算的發展進程中，在文章中主要選取晚清、民國、延安三個歷史時期，從中我們會發現——延安， 不僅是革命的圣地， 而且它還是中國民主的發源地和實驗基地。延安的民主實踐、延安的民主經驗， 能夠引起身處21世紀的我們的無盡思索和遐想。針對現階段的預算改革難題，我們能夠以此來揭示下一步的改革方向。

一、晚清肇始

中國現代政府預算是在近現代社會轉型的背景下，以“后發外生”的方式出現的。先是一些曾經到過西方的中國人及來華的傳教士撰文介紹西方國家的預算知識，主張仿效之以推進中國財政制度的進步，隨之一批在近代頗有影響的思想家也紛紛發表預算言論。比如，曾擔任駐日公使館參贊的黃遵憲在其《日本國志》②中最早介紹了預算制度，他說，日本將一年的收支“一一遍告于眾，名曰預算”，“其征斂有致，其出納有程，其支銷各有實數，于預計之數無所增，于實用之數不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。這個簡短的介紹觸及了現代預算制度的核心：作為未來年度的政府所有收支計劃，它由民意機構或立法機構依法審議批準，并向社會公布，接受監督和制約。

西方現代預算制度一經傳入，就引起強烈關注，國內很快形成建立預算制度的輿論。迫于形勢，清政府在實行新政的措施中也包括建立預算制度，而擬議中的預算必須公開透明，成為當時朝野的共識。

在朝野的共同推動之下，清政府在1911年11月3日公布的《重大信條十九條》中規定：“本年度之預算，未經國會決議者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分。”第十五條規定：“皇室經費之制定及增減，由國會議決。”由此，資政院的財政預算權已得到法律的承認，稱得上是中國歷史上具有開創性的法律文件。同時，1911年的預算案，是中國歷史上第一份現代意義上的預算，中國第一次有了自己的、可以制約最高政治權力財政權力的預算制度。它開啟了中國現代預算的先河。

二、民國奠基

民國建立后，對預算制度的探索一直在進行，民國三年（1914年）5月1日，北洋政府公布《中華民國約法》，規定：“國家歲入歲出之決算，每年經審計院審定后，由大總統提出報告書于立法院。”這是我國審計權力列入根本大法之始。同年頒布的《會計條例》，設計出一套較為完整的預算制度，對預算年度、總預算、預備金、編制方法等都有規定。財政部據以制定出該年度的國家預算簡章。同年10月，頒布了我國第一部審計法和審計法施行細則。

預算制度頒布后，到1919年以前的執行情況較好，均編制了較為完整的國家預算。1929年后，由于軍事開支劇增、提防截留中央專款嚴重而流于形式。不過，在1925年的時候，仍追編了前4年的預算，說明當時執行預算制度還是比較認真的。

北洋政府在預算上的貢獻仍然是開啟征程，重在技術方面，雖受時局影響未順利實施，但其歷史價值仍然不可低估。這一時期的預算在執行前須經國會審議通過方能生效，且不可隨意增列預算項目，預算的法制性和權威性都有體現，就是其進步價值所在。

南京國民政府時期，預算制度繼續緩慢進步。1932年9月24日，國民政府在經過較長時間準備后頒布了中國歷史上的第一部《預算法》，標志著中國預算制度經歷二十余年的發展已基本定型。此外，預算與決算并重也是國民政府預算建設的特色，即詳列預算計劃，又注重督促施行。

須知，即便是美國，全面接受預算思想、建立預算制度，也只是20世紀初的事。在財政預算的制度建設、由“看不見的政府”向“看得見的政府”的過渡方面，中國人并不顯得落后。但同時北洋乃至民國也給歷史留下了一個巨大的遺憾：在中國，廣大民眾對政府及其財政行為始終沒有形成真正的“壓力”，“牽制”、“制約”、“平衡”等觀念始終未能進入中國人大腦。

三、延安民主

延安的民主財政是一種精神， 也是一種制度， 是當時的中國共產黨人向今天的我們提供的一筆巨大財富。在實踐中，邊區參議會按照民眾意愿，通過民主程序審定和監督政府財政收支之事，便是延安的預算民主。

從當時多篇預算決議案來看，當時邊區參議會對政府財政工作的審查監督不但不是“虛”的，而且還深入到了財政稅收政策的設計與制定層面。其中，既有對概算的設計、監督權，又有審查、批準權；既明確提出政府稅收工作中存在的問題，又擁有對政府稅收工作提出“必須”、“不得”等要求的權力。邊區財政的確是民主的財政，是人民可以“說話”的財政。①概括地說， 延安的民主財政有以下特征：

1.充分發揮邊區參議會對邊區政府財政稅收工作的決策、審查和監督作用。在邊區， 征什么稅、怎樣征稅、征多少稅、如何安排財政支出、如何制定概算， 都是由參議會說了算， 而不是由政府說了算。

2.邊區政府始終把人民的利益看得高于一切， 特別是稅收負擔， 事關人民的切身利益， 成為邊區黨政最為關切的問題。由于邊區政府是真正代表人民利益的政府， 因而是當時世界上最廉潔、最廉價的政府。相比以往政權， 延安最值得驕傲的成就是它的民主，它的民主財政。

四、憲政預算

一部中國近現代史，也是預算制度曲折迷離的變遷史，其中給今人的最重要的啟迪，就是憲政精神步步浸潤其中。

把憲政理念引入預算領域，其意義在于，以民主法治的形式，對政府的財政權力進行限制和監控，以保護公民財產權及依附其上的基本人權，促進政府公共服務職能的實現和公共財政體制的良好運行。

第一，代議制機構是政府預算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。經過議會審議的預算，從根本上說，是用于解決政府和人民的財產關系問題，這是一國政治中最重要的憲法關系。預算須由人大實施外部控制和全程監督，有權對具體的財政事項進行審查、批準，有權將有關財政活動的普遍規則制定為法律。人大批準后的預算就成為具有法律意義的強制性命令，是政府對議會的承諾，必須得到極為嚴格的履行。

第二，在預算的審批過程中，所有的國民均應享有平等的參與權。人民在民主原則下平等選舉代議制機構，以行使制約和監督政府預算的權力；代議制機構在通過預算時，一人一票，以平等形式來行使立法權、財政審查批準權和財政監督權。

第三，預算收入和支出應當體現平等負擔和平等給付原則。稅收課征應當體現平等課稅原則和量能課稅原則，費用征收應當體現受益負擔原則。預算支出方面，相同的情況應當相同處理，不能因為人為原因導致受體之間的差異過大。

第四，憲政預算對政府財政行為提出嚴格的要求：一是向人大提供的預算報告必須數字準確、細致和完整，覆蓋其全部公共收支、反映它的全部財政活動，不允許出現預算管轄之外的財政活動。二是提高財政透明度，走“陽光預算”之路。人民享有預算信息的知情權，政府有責任把其在行政管理活動中所產生、所收集的信息對人民公開，及時、全面地公布預算編制過程、財政政策目標、公共部門賬目和形勢預測等財政資訊。

總之，借鑒西方國家的預算思想和經驗，強化人大在預算中的立法監督作用，建立預算的外部政治控制機制和嚴密的預算管理體制，預算編制和審批、執行與監督的職責分別履行，并以“陽光預算”的機制廣泛接納廣大民眾的評議和監督，從而建立起我們的現代公共預算。

參考文獻：

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[6]郭小聰.政府經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.[責任編輯 王 佳]