淺議中央銀行支農再貸款政策設計理念和制度規定的完善

洪傳堯，李萬業，倫祖偉

摘 要：我國支農再貸款作為貨幣政策工具在農村信用社處于特定階段出臺，對農村信用社的影響是積極而深遠的。然而，隨著市場經濟體制改革的深入，支農再貸款這一貨幣政策工具運用的靈活性和可操作性必須進一步增強，支農再貸款的政策設計理念和制度規定應適時調整、不斷完善。

關鍵詞：中央銀行；支農再貸款政策；完善

中圖分類號：F832.43文獻標志碼：：A文章編號：1673—291X（2012）26—0110—03

一、我國中央銀行的支農再貸款政策

中國人民銀行按照“限額控制、周轉使用、規定用途、設立臺賬”的原則對支農再貸款進行管理。

（一）對象與用途

貸款對象為農村合作銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等設立在縣域和村鎮的存款類金融機構法人。支農再貸款用途為支持借款人解決其在發放農戶以及其他涉農貸款資金不足的需要。

（二）貸款條件

一是設立在縣域和村鎮的存款類金融機構法人；二是在中國人民銀行當地分支機構設立存款準備金賬戶，并按規定比例足額繳存法定存款準備金；三是堅持支農服務方向，期末各項貸款中涉農貸款比例不低于70%；四是內部管理健全，資本充足率、資產質量和經營財務狀況良好或趨于改善；五是支農再貸款可采用信用貸款和擔保貸款方式，鼓勵優先選擇權利質押擔保方式。

（三）期限管理

最長1年，可辦理展期，展期期限累計不得超過2年。

二、政策制度中存在的不足及對業務發展的影響

（一）制度設計上不足的具體體現

1.支農再貸款的利率政策未能真正做到強農惠農。一方面，農信社使用支農再貸款資金的平均成本高于其通過其他融資渠道的融資成本而放棄申請支農再貸款資金；另一方面，農信社對以支農再貸款發放的貸款定價不斷提高，增加了農民的融資成本，給農民造成了一定程度的負擔。以上的兩種情況均使支農再貸款政策 “支農”本意打了折扣。支農再貸款的利率政策與農村信用社收益、農民利息負擔之間的矛盾主要表現在當前支農再貸款利率偏高和使用支農再貸款發放農戶貸款的利率浮動幅度偏高，農村信用社的盈利空間較小，難以給農民利率優惠。

2.風險的絕對轉嫁不利于調動金融機構運用支農再貸款資金支農的積極性。支農再貸款的使用期限到期后，必須按時足額收回再貸款本息，發生逾期時，人行直接從農村信用社準備金賬戶扣收。這樣所有的貸款風險最后全部轉嫁給農村信用社。“三農”經濟內在的自然風險、價格風險決定了支農信貸的高風險。一旦遇到臺風等自然災害或農產品市場低迷時，大批農民和農業企業就會遭受嚴重損失，無力歸還貸款，金融機構的收益將受到影響，金融機構開展農業貸款的積極性將嚴重削弱，而中央銀行支農再貸款的政策意圖將難以得到貫徹執行。

3.支農再貸款的實際使用范圍過窄。從目前情況來看，支農再貸款尚未真正投放到村鎮銀行等剛剛建立起來的中小金融機構，而農村信用社成為了實際上農村金融市場的供給主體，可以說農村信用社單槍匹馬地承擔了信貸支農任務。隨著農業產業結構調整的力度不斷加大，農村經濟的不斷發展，農業貸款市場需求也越來越大。而農村信用社由于自身條件的局限仍不能充分滿足當前農業結構調整和農村經濟發展的資金需要，特別是小型農業基礎設施建設、農產品儲運業、農民住房和子女助學等方面的貸款需求滿足程度更低。再加上農信社專項央行票據的兌付和存款的上升，流動資金增加后，農信社對支農再貸款資金的需求將大為減弱。這些都將大大地削弱支農再貸款的政策力度和效果。

（二）當前我國支農再貸款的發展趨勢

近年來，隨著農信社產權體制改革不斷深入，人民銀行票據發行與兌付等資金支持工作深入進行，全國大部分省市縣農信聯社都通過了央行專項票據兌付考核并獲得資金，支農再貸款工作進入了一個嶄新的時期。但是，由于支農再貸款政策設計理念的滯后和制度上的缺陷，致使曾經以服務“三農”定位、支持“三農”發展的支農再貸款業務卻在不斷萎縮，貸款規模呈下降趨勢。截至2010年末，全國支農再貸款余額為723億元。全國支農再貸款于1999年開始發放，11年來業務發展的規模可分為以下三個階段，1999—2002年的上升期、2002—2004年的巔峰期、2004—2010年的下滑期（見圖1）。

圖1 支農再貸款業務發展趨勢圖

數據來源：人民銀行貨幣政策司

三、對中央銀行支農再貸款政策設計理念的探討

中央銀行支農再貸款政策設計應遵循如下原則和方向。

（一）將支農再貸款政策作為一項國家重要金融支農政策，長期存在并發揮作用

我國三農的發展離不開而且迫切需要農村金融的支持，但是金融對三農的支持卻仍然不足。一是支農金融制度的欠缺。目前，我國政策性金融和商業性金融在支農方面存在著局限。二是支農資金投入不足。有著農村金融主力軍之稱的農村信用社由于歷史包袱的影響，支農投入一直較弱。雖然近幾年農村信用社獲得人民銀行專項票據資金支持，資金實力大增，但由于其信貸營銷的市場化取向，和對農村貸款的風險性比較大、收益性比較低、且是長期貸款的顧慮，信貸支農意愿和動力缺乏，支農資金投入和支農效果大打折扣，不能很好地滿足農村資金需求。因此，支農再貸款政策作為我國一項重要的金融支農政策長期存在并發揮作用，既有理論基礎，又有客觀的依據。充分發揮支農再貸款政策效果將有效改善當前我國農村金融支持嚴重不足的狀況，同時，有利于彌補農村資金需求的缺口。

（二）豐富支農再貸款政策的內涵和外延，增強政策的普適性和針對性

一是引入差別性的政策設計。支農再貸款政策應根據地區、時段、資金使用對象的不同采取差別化的政策，在不降低支農再貸款政策總體效能的基礎上，使支農再貸款政策更具有活力和彈性。二是加大支農再貸款資金投放力度，提升其作用和地位，使之成為繼政策性金融支農和商業性金融支農后的第三種重要的金融支農力量。

（三）開發支農再貸款政策效果監測和評價系統

1.支農再貸款政策實施效果監測和評價系統的作用。目前，支農再貸款只管發放并確保資金安全回收，卻沒有對支農再貸款的政策效果的具體如何給予足夠的關注。因此，建議開發一套支農再貸款政策效果監測和評價系統，以利于量化支農再貸款的政策效果，提高支農再貸款政策執行結果反饋的效率，從而進一步發揮支農再貸款的政策效果。

2.支農再貸款政策實施效果監測和評價系統的功能。支農再貸款政策實施效果監測和評價系統建利于人民銀行及其分支機構的內部網絡，采取分布式處理方式實現系統的多任務、多目標、實時在線業務管理，同時，實現與農村信用社等使用支農再貸款資金的農村金融機構的業務信息數據庫與業務管理系統的連接、引用和更新。最終目標是支農再貸款政策實施效果監測和評價等業務管理的信息化、自動化、無紙化操作。

3.支農再貸款政策實施效果監測和評價系統的結構。首先，自上而下地建立支農再貸款政策效果監測評估體系。人民銀行總行直接領導，也可授權某部門進行日常代理，人民銀行各分支機構為具體執行者，而農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等支農再貸款資金使用者為監督對象（見圖2）。其次，設計一套支農再貸款資金投入與農戶、農業、農村之間數量分析指標，評價某一地區某一時段支農再貸款使用的效果和對地方經濟的貢獻度（見圖3）。最后，編制一套加權評分考核標準。分別給每個考核指標設計不同權重，先計算各指標的分值，再依據事先給定的權重計算總的得分，此總分也就是支農再貸款政策實施效果的量化考核結果。依據這個考核結果，人民銀行總行可以對各分支行增減支農再貸款的限額，而人民銀行分支行可依據這個考核結果對轄區內使用支農再貸款資金的金融機構采取在總行限額下增減支農再貸款額度或調高調低支農再貸款利率的制約措施。

圖2 支農再貸款政策效果監測評價系統結構圖

圖3 支農再貸款政策效果監測評價系統關鍵指標圖

四、進一步完善支農再貸款制度的建議

制度性缺陷必須從制度上完善，改善再貸款管理，優化再貸款運作，進一步挖掘支農再貸款的潛在效應，使支農再貸款在促進農民增收、農業進步和農村經濟發展中起到越來越重要的作用。

（一）調整再貸款利率政策，切實起到惠農作用

為充分發揮支農再貸款貨幣政策工具的支農作用，人民銀行應考慮對支農再貸款實行優惠利率，從源頭上降低農村信用社等金融機構的籌資成本。同時，也應避免農村信用社等金融機構將支農再貸款資金使用成本轉嫁到農民，盡力減少農民的利息負擔，從而使支農再貸款在新農村建設中充分發揮支農、惠農作用。

（二）探討建立風險補償機制，確實保障農村金融收益

1.對支農再貸款風險損失給予政策支持。按照相關慣例及法規，合理核定支農再貸款的損失比例，客觀承認支農再貸款的損失額度，緩解農村信用社等金融機構經營風險的壓力。如屬于農業自然災害或客觀原因造成的貸款損失，中央或地方政府可考慮部分承擔，或采取對支農再貸款的合理延期等政策予以支持等。

2.建立支農貸款的貼息補償機制。充分發揮中央和地方財政的作用，對確實需要支持的“三農”貸款，而又無法保證利息收入的項目實行地方財政貼息的辦法，引導信貸資金向“三農”領域配置。

3.加大推廣農業保險力度。針對支農貸款風險較大的現實，可由農戶、農業企業、商業銀行、農村信用社等金融機構和保險公司進行三方協商，在農戶、農企貸款時向保險公司投保，既拓展了保險公司的服務領域又減少了支農貸款的風險損失。

（三）適應農村經濟發展規律，適當調整支農再貸款投向

1.依據地方農村金融機構的實際情況，設置差別性的支農再貸款發放審批制度，加大支農再貸款投放力度。

2.擴大支農再貸款發放的范圍，將農業銀行、郵政儲蓄銀行納入到支農再貸款發放對象中來。

參考文獻：

[1]萬解秋，貝政新.中央銀行概論[M].上海：復旦大學出版社，1999.

[2]中國人民銀行農村金融服務研究小組.中國農村金融服務報告2010[R].北京：中國金融出版社，2011.

[3]付俊文.完善欠發達地區支農再貸款政策的思考[J].區域金融研究，2009，（9）：23—26.

[4]于華民.關于支農再貸款支持西部“三農”發展的實踐與思考[R].分支行行長調研報告摘要，2010，（8）.

[5]張嶼.云南省支農再貸款政策效應分析[J].時代金融，2009，（12）：76—77.

[責任編輯 王 佳]