推進環境污染責任保險的難點與對策

易令正

摘 要：我國環境污染責任保險的試點探索離預期的要求有相當的差距，因此，有必要對推進環境污染責任保險的難點和對策選擇基點加強研究，以有利于該項工作的順利推進。

關鍵詞：環境污染；責任保險；對策

中圖分類號：F840文獻標志碼：A 文章編號：1673—291X（2012）26—0130—03

2007年12月，國家環境保護總局、中國保監會聯合發布《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，我國開始了環境污染責任保險試點工作。4年多來，試點取得了一定成就，但迄今為止，各地試點的探索離預期的要求還有相當的差距，環境污染責任保險的推進任重道遠。之所以這樣，很大程度上與環境污染責任保險面臨的難點和對策選擇基點問題有關。對推進環境污染責任保險的難點和對策選擇基點加強研究，有利于更好地促進環境污染責任保險工作的順利推進。

一、推進環境污染責任保險保險的難點

在西方發達國家和一些發展中國家，環境污染責任保險的經營按照經營模式從大的類別可以分為強制性政策保險和自愿性商業保險。自愿性商業保險即是由保險機構完全按照商業化的運作方式，以盈利為目的經營的保險；強制性政策保險即是由保險機構根據社會利益最大化原則，不以盈利為目的，在政府資金和法律法規的支持下開辦的保險業務。從我國近年的試點來看，我國絕大多數的環境污染責任保險都屬于自愿性模式的商業性保險業務的范疇，其推進工作尚存在較大難度，主要有以下幾個方面。

（一）環境污染責任保險的準公共物品屬性

在市場經濟體系中，人們需要的物品可以分為4類：第一類是私人物品，第二類是公共物品，第三類是具有非排他性于競爭性的公共資源，第四類是具有排他性和非競爭性的準公共產品。以經濟學的思維方式，環境污染責任保險產品屬于準公共物品，體現在：

1.環境污染責任保險產品在效用上具有不可分割性

現代化的大生產本身是一種高風險的生產，生產過程產生的廢棄物對環境造成的污染往往是不可避免的，由于生態環境是一個系統，一旦造成環境污染事故，其影響范圍廣泛，受害人數眾多，由此產生的巨額損害賠償費用不是一般企業所能負擔的，許多企業可能因無力承擔而破產。而環境責任保險制度的建立，以保險的方式實現了污染損害賠償責任在眾多潛在污染企業之間的共擔和分散，使傳統的個人責任原則下的“損失轉移”轉化為現代社會責任原則下的“損失分配”、“損失分散”，責任社會化。其受益者不僅是投保的企業，而且包括全體社會成員。因而，環境污染責任保險產品的效用是不可分割的。

2.環境污染責任保險在消費上具有不可排他性

按照經濟學的思維，環境污染責任保險在消費上具有典型的非排他性。環境污染責任保險不同于一般的保險產品，購買者只要支付了價格就取得該產品的所有權，并可輕易排斥他人消費這種產品。由于環境資源是“公共物品”，具有整體性和不可分割性，在環境污染責任保險消費過程中無法在不同消費者間進行分類分割，很難也不可能將沒有為保護環境付出成本的消費者排除在外，或者說排除成本太高而沒有實施的價值。

3.供給和需求的雙重正外部效應性

經濟學上，如果單個經濟單位從其一項經濟活動中得到的私人利益小于該活動所帶來的社會利益，被稱為“正外部性”。正外部性在于產品的某些效益估值沒有被視為產品需求的一部分，于是，邊際社會收益就超過了私人邊際收益。環境責任保險的構建和運行表現出一種具有正外部性特征的準公共產品的供求關系。由于環境責任保險會增加環境效益這一產品的供給，消費者也將獲益，并且會產生外溢效應，因此，環境責任保險的正外部性，就是環境責任保險消費的邊際社會收益大于邊際私人收益；如果政府對投保不進行補貼而由投保企業承擔全部保費，又會使企業保險消費的邊際私人成本大于邊際社會成本。投保企業和社會分別按照邊際成本等于邊際收益的原則確定各自的環境責任保險最佳均衡量，就會導致私人的最佳消費量小于社會的最佳消費量，出現商業性環境責任保險的需求短缺。

由于信息不對稱以及具體操作上的一些問題，使環境責任保險的賠付率和經營成本較高，導致商業性保險公司遭受虧損的威脅。而代表社會利益的政府，用很小的代價就可獲得保險帶來的好處。因而，商業性保險公司承擔了部分應由社會負擔的成本，保險生產的邊際私人成本高于邊際社會成本，邊際私人收益卻小于邊際社會收益。商業性保險公司和社會分別按邊際成本等于邊際收益原則確定環境責任保險的均衡量，就會導致保險公司的最佳生產量小于社會最佳規模，造成商業性環境責任保險的供給不足。

從以上的分析，可以認為：環境責任保險服務屬于準公共品范疇，如果將環境污染責任保險產品置于競爭的市場上，既不可能有有效需求，也不可能有有效供給。“有效需求不足，供給短缺”的雙向限制嚴重阻礙了環境責任保險的持續發展和快速增長。

（二）環境污染風險的特殊性

就保險企業而言，環境污染風險是一種新型的風險，有許多不同于其他財產風險和人身風險的地方，主要有以下幾點：

1.因果關系的不易確定性

這種不易確定性包括幾個方面的含義：一般來講，在只有一個污染源的情況下，排污單位排向環境的污染物是多種污染物的混合物，經過當地環境監測部門的采樣、化驗和分析后即可明確哪些污染物超標以及是哪些污染物造成的危害；而在多數情況下，同時存在多個排污單位，也就有多個污染源，這就首先要確認是哪一個污染源造成的污染，是所有的污染源還是某一個污染源。在現實生活中，當企業發生環境污染事故或者排放較多的污染物時，附近的農作物、經濟作物、畜禽、水域養殖等會出現一些異常的現象。但農作物被污染物危害后產生的癥狀，常與病蟲害、用肥過量或不足、微量元素缺乏和農藥用量不當等所產生癥狀有相似之處；畜禽類、魚類污染所受損害與流行性瘟疫也往往容易混淆，難以做出準確的判斷。

2.受益人具有非特定性

一般的保險都有特定的保險受益人，但是環境責任保險的保險受益人并不僅是投保人，也不是投保人事先指定的受益人，而是在環境污染事故中受到人身傷亡、財產損失的單位和個人。由于環境污染本身的特點，其污染范圍常常是大面積的，風險一旦發生，涉及的不是一個或兩個特定的主體，而是有為數眾多的受害者，甚至是一批潛在的不特定主體。由于環境污染事故的受害人具有不特定性，因此，環境責任保險受益人也具有非特定性。

3.環境污染發生和影響的漸進性與突發性并存

從環境污染造成危害的時間、空間尺度上分析，空間尺度可分為全球尺度、大尺度、中尺度、小尺度、微尺度多種；時間尺度可分為突發性與漸進性二種，前者多以突發事故形態出現，通常被稱為“意外的和偶然的”的環境污染事故，或者簡稱為“突發性”污染事故，后者多以累積形態出現，是由于日常污染的潛在性影響，日積月累而造成的某種污染后果逐漸地被人注意到。

4.低概率重大環境污染事故發生的罕見性和后果的災難性

低概率環境污染事故是指發生概率很小，但可以在瞬間或短時間內大量排放污染物質，從而對環境造成嚴重污染和破壞，給人類的生命和財產造成重大損失的惡性事故。它不同于一般的環境污染，具有發生突然、擴散迅速、危害嚴重及污染物不明及處理的艱巨性等特點。低概率重大環境污染事件包括重點流域、敏感水域水環境污染事件； 重點城市光化學煙霧污染事件； 危險化學品、廢棄化學品污染事件；海上石油勘探開發溢油事件；突發船舶污染事件；核污染事故，劇毒農藥和有毒化學品泄漏、擴散污染事故等。一般的環境污染事故，其危害性相對較小，不會對人們的正常生活、生產秩序造成嚴重影響。突發性污染事故發生突然，在瞬時內大量泄漏、排放有毒有害物質，如果事先沒有采取防范措施，在很短時間內往往難以控制，不僅會打亂一定區域內的正常生活、生產秩序，還會造成人員傷亡、社會財產的巨大損失和生態環境的嚴重破壞，事故的經濟影響和社會影響都較大。

（三）環境污染責任保險經營的復雜性

1.法律法規缺失難于組織實施

由于我國環境保險立法尚不充分，因此，現階段全面開展環境保險制度缺乏足夠的法律依據。目前，國家環保部與保監會聯合推行的環境污染責任保險制度，其法律依據基本上是一些政策性文件規定，如《國務院關于保險業改革發展的若干意見》、國務院印發的《節能減排綜合性工作方案》、國家環保部、發改委、建設部等部委聯合發布的一些政策文件，等等。還有一些國際公約，如遏制危險廢料轉移的《巴塞爾公約》、《國際油污公約》等。由于這些規定大多屬于政策層面，根據這些規定推出環境保險制度沒有問題，但是，要用它們來支撐整個環境污染責任保險制度的完全建立，還是存在難度。目前，我國在環境污染損害賠償方面的法律法規仍然不夠健全，有限的賠償對于污染者來說形不成關鍵的壓力，而遵守法律法規的關于環境保護方面的規定，其成本遠遠大于其可能面臨的有限賠償，這就造成了“環境違法成本低、守法成本高”的不合理局面。而我國在推行環境責任的實踐過程中，實行的投保人自愿的任意保險模式，在投保人自愿的原則下和環境侵權方面的法律法規并不完善的情況下，企業在權衡保險獲得的利益和面臨的賠償風險機會之后更多的選擇不愿對環境責任投保。因此，目前面臨的一個突出問題就是，沒有明確的法律規定，環境污染責任保險就難于組織實施。

2.保險費率難于厘定

雖然環境責任保險作為解決環境污染問題的最有效方法之一，但是在我國一直發展緩慢，其中一個原因就是沒有一個好的方法對環境責任保險的費率進行合理厘定。保險費率包括純費率和附加費率兩個部分。純費率是保險費率的主要組成部分，純費率制定的數理依據是保險金額損失率，影響保險額損失率的因素很多，其中危險事故發生的頻率是一個重要因素。保險公司的費率厘定一方面要征收足夠多的保費以覆蓋其保險責任，另一方面試圖在投保人之間公平地分擔保費。為達到這個目的，通常采用經驗費率的辦法來確定保費。經驗費率厘定，也就是在確定投保人的保費時，要考慮個人的索賠經驗。即首先使用某些先驗分組變量對被保險人進行分組，形成若干個相對同質的風險集合，并厘定各組的先驗保費；然后在此基礎上根據被保險人的經驗信息對其每年的續保保費進行調整，形成后驗保費。由于不同的環境責任保險險種，風險的性質各不相同，而被保險人狀況千差萬別，對環境造成污染的可能性和污染的危害性都不一樣。同時，由于各方面的原因，以往積累的有關危險事故發生情況的統計資料不全，加大了對危險發生頻率測定的難度，進而使科學合理地制定保險費率十分困難。

3.災后經濟損失難于評估

損失評估是保險正確合理實行補償的關鍵。由于環境污染損害的成因較為復雜，涉及到環境科學、環境經濟、財務評價、農業、林業、醫療衛生、勞動保障等多個學科門類，有些相關部門及機構雖然開展了環境污染損害成因的技術鑒定工作，但是，由于缺乏統一的環境污染損害賠償數額的評估原則及范圍、評估程序、評估方法及評估標準等，使得在污染事故發生后，如何計算事故損失缺乏充足的依據，導致污染事故損失的鑒定結論差異較大，給保險補償的計算帶來不易預計的麻煩。

4.容易出現逆選擇與道德風險

逆選擇，指不利于保險人方面對契約的選擇。在環境保險中一般是指投保企業隱瞞某種危險和投保動機，有目的地投保環境保險，使危險集中，這不僅損害其他被保險人的利益，又可能使保險人給付的保險金額劇增，甚至收不抵支。而那些企業將排污的風險責任轉嫁出去了，將來的賠償顧慮消除了，企業就可能有恃無恐、理直氣壯地排污了，削弱了減排的意識。因此，保險機構在承保環境污染險時，須在保單中附加嚴格的限制條件，要求投保人必須遵守法律和保單規定的條件，充分履行安裝損害防治設施和維護保險標的安全的義務，且保險人有權不經預先通知而隨時前往察看，以促使被保險人采取措施和避免事故發生。如違背保險合同條款，或違反有關法律、行政命令，被保險人就無權獲得賠償。

在環境責任保險中，其道德風險是指由于環境責任保險制度的存在，投保責任險之后，一旦發生環境損害，企業可以通過保險合同將損害賠償責任轉嫁給保險機構，而它本身除了交納保險費外，無需付出任何代價。特別是在保險公司對規模大小不一、污染程度不同的企業以統一的保險費率收取保險費時，那些規模相同但污染較嚴重的企業并不需要付出更多的保險費，清潔生產企業實際上是為污染企業分擔風險、提供補貼，這無疑造成了不公平競爭，不利于抑制企業的排污行為，甚至可能導致企業惡意污染，引發道德風險。

二、推進環境污染責任的對策選擇基點

通過上述的分析可見，如何解決目前在法規、市場、制度與技術等上的問題是推動環境責任保險工作的關鍵。參照國內外發展經驗，筆者認為，應重點把握好完善法規、培育市場、配套體系等幾個重點問題，通過試點先行，制定分步實施方案，逐步推進。具體包括以下幾個方面。

（一）充分挖掘現有法律依據，逐步完善法規體系

在國家相關法律依據嚴重不足的情況下，一方面，可以充分挖掘現有法規，盡量從同位法體系中尋求突破，為現階段開展環境污染責任保險工作尋找法律依據。比如，目前我國的《海洋環境保護法》、《中華人民共和國道路運輸管理條例》、《中華人民共和國內河交通安全管理條例》等法規已經含有一些環境污染責任保險條款，可以作為現階段的工作開展依據。另一方面，可以考慮通過地方性法規在試點的地方先行突破，通過地方立法，增加鼓勵環境保險的軟性條款，規定對于何種環境污染損害、何種企業實行何種環境污染責任保險，使環境責任保險制度得到具體的法律制度保障。

（二）政府利用經濟杠桿鼓勵企業參保

隨著經濟建設的迅猛發展，我國的環境污染事件已呈高發態勢，環境問題已經被提到非常重要的高度，推進環境責任保險不能忽視政府部門的政策和資金扶持。對于參保企業，各級環保部門應會同當地財政部門對參保企業實行優惠政策，從征收的排污費中，安排一定的資金對參保企業給予保費一定比例的補貼；對參保企業為完成風險整改而申報污染防治資金時，給予優先解決，減輕企業負擔。對于環境責任保險列入試點的重點的行業企業，建議將其是否已投保并提供污染責任保險憑證，作為污染治理資金安排、環保守法證明出具、環保評先選優等方面的先決條件。同時，作為環評審批、總量減排、清潔生產審核、環境污染事故應急的管理參考要素。對投保企業在申請環保專項資金、擴改項目環評審查、行業準入、排污許可等方面給予政策傾斜。

國家和省兩級建立設立環境污染責任保險專項基金，用于補助或獎勵自愿投保、主動承擔環境風險的企業，以提高污染企業的投保和治污積極性。環境污染責任通常具有廣泛性和不確定性、賠付額高等特點，有時一次污染事故一旦發生，往往波及多個縣甚至多個省，使得環境污染風險單位過于巨大，在一省以至于一國之內，都難以得到有效分散。而設立國家國家和省兩級環保保險基金，就可以有效集中社會力量，形成抗御環境風險的合力，及時解決污染賠償的問題，為社會穩定及發展經濟排除后顧之憂。

（三）健全風險管理體制，逐步完善配套機制

一是建立風險數據庫。收集各地區以往年度重點行業的環境污染事故數據，以及存在重大環境污染風險企業的目錄，建立風險數據庫，并鼓勵各試點省市建立承保理賠數據平臺，實現環境相關信息的共享，為保險公司創新產品、合理厘定費率奠定基礎。二是完善行業環境風險評估準則和污染損害認定、賠償標準。行業環境風險評估準則主要用于測定行業的環境風險等級，評價行業的實際污染與危害，從而為保險產品的設計與定價提供科學依據。而污染損害賠償標準則主要用于規范損害賠償范圍，核算污染實際造成的損失。三是引入第三方損失評估和責任認定鑒定機構，健全環境污染事故勘查、定損與責任認定機制。四是建立重大環境污染事故的應急協調機制，探索保險機制與政府管理相結合的環境管理體制。

（四）加強對保險公司的指導和支持，穩步推進試點工作

一是逐步開發貼近市場需求的保險產品。環境污染責任保險處于起步階段，保險責任范圍應以污染的直接損失為主，環境風險的間接損害以及恢復生態環境等責任待積累經驗后再逐步納入。二是引導保險公司積極學習借鑒國外成熟經驗，加強公司間協作和信息共享，加強相關專業人才引進和培訓，提升行業承保、理賠專業技術水平。三是督促保險公司提升客戶服務水平，通過協助企業排查、評估污染風險等方式，提高企業對環境污染責任保險的認可度與信任度。

三、總結

在我國建立科學、有效、完善的環境責任保險制度不是一蹴而就的，而是一項系統工程。建立符合國家環保政策，適合中國科技發展水平、產業發展結構、環境風險特點、環境責任保險需求的具有中國特色的環境責任保險，有必要借鑒國外經驗，在實踐中探索和總結經驗，逐步形成、發展、完善。當前應增加試點，加快試點工作，豐富試點內容，多方案比較，逐漸推廣。

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Difficulty and countermeasure of advancing the environmental liability insurance

YI Ling—zheng

（Changsha office，Fang Zheng Gong Gu，Changsha 410007，China）

Abstract： Pilot exploration of China's pollution liability insurance is expected to require a considerable gap， therefore， there is a need for promoting environmental liability insurance study on difficulty and countermeasure choice of basis points to strengthen in order to facilitate the smooth progress of the work.

Key words： environmental pollution； liability insurance； countermeasures[責任編輯 柯 黎]