新預算法需設三道防火墻

王雍君

公民需要大聲地設問：他們的錢包會安全嗎？公款會得到妥善管理嗎？新《預算法》能實現他們長久以來的期待嗎

自1995年開始實施的現行《預算法》已有18年沒有修訂了。在此期間，經濟的快速增長帶來了政府財政收支的更快增長，以致五級政府的財政身價（公共支出規模）暴漲了40多倍，財政上的“窮政府”變成名副其實的“富政府”。但許多公民注意到，政府管好納稅人錢包的能力，與其獲取收入和開支公款的能力很不相稱。各種形式的浪費性支出行為，挪用和濫用公款，濫設公共賬戶（包括“小金庫”和“財政專戶”）處置公款，利用撥款的權力謀私，以及基于部門利益制定與解釋法律法規的現象，都不同程度地存在。為此，公民通過各種方式表達對公款管理的不信任和質疑，包括要求公開“三公消費”等敏感信息。但時至今日，透明度的范圍和程度依然相當有限。

種種跡象表明，現行《預算法》已經不能為安全和妥善管理納稅人錢包提供可靠的保障。公民期待一部更好的《預算法》來保護公款的安全并確保其得到妥善管理。推論起來，全體公民的核心利益大概莫過于“錢包”的安全與妥善管理。這在政治上同樣具有持久的重要性，因為關系到執政黨的執政能力與執政合法性，也與各級政府的施政能力密切相關。

這一切都高度依賴于三道關鍵的公共財政防火墻機制，能否被牢固地嵌入新《預算法》中。修訂涉及許多條款，鑒于超出想象的復雜性，瑕疵在所難免。但無論如何，新《預算法》的靈魂和基石必須清晰而牢固，這就是必須有相關條款來強有力地支持防火墻機制的設計。在我看來，其他方面相對來說沒那么重要，但防火墻問題非同小可。如果這些機制的漏洞太大，必定造成反復出現的重大負面后果，因此絕不可掉以輕心。

第一道是立法機關代表公民對行政部門獲取收入和開支公款的法定授權。這是最根本的東西。很多人不清楚，在公共財政領域，公民的基本知情權首先是通過法定授權確立的。人類社會發展到今天，全世界的公民在了解他們為何應該向政府繳款或納稅，以及政府是否將公款用于法定目的和意圖方面，應該享有大致相同的權力，中國公民當然不應例外。預算授權還是約束預算過程中過度行政裁量、避免公款濫用的利器。對立法機關和公民而言，法定授權原則和程序的確立意味著：“所有公款的來源、使用和處置，我們不僅知道了，而且經過了審查和批準，我們有能力全程追蹤和監控?！?/p>

第二道防火墻是針對國庫單一賬戶（TSA）的“兩個直達”。TSA設于央行，相當于每級政府在央行中都只有唯一的一本“財政存折”，所有公款都存放在這個賬戶，并唯一地經由這個賬戶流進流出。兩個核心元素是：所有繳款人對政府所有財政繳款都直達TSA，所有公款都經由TSA流向政府的供應商或收款人。為此，除非經國庫授權或法律另有規定，否則不得在商業銀行開戶賬戶處置公款。對立法機關和公民而言，針對TSA的兩個直達意味著：“納稅人的錢全部放在央行的一本‘存折里，這樣最安全也最容易監管，透明度也最高”。

第三道防火墻是公款的收付應處在立法機關的監控之下。在實務上，這要求國庫部門（現行體制中包括財政國庫和央行國庫）定期（最好按月、按旬或按周）向立法機關報告TSA和其他賬戶上的資金流入或流出情況。對立法機關和公民而言，這一機制意味著：“我們知道并且掌管著納稅人錢包中的資金流進與流出?！?/p>

仔細解讀《預算法》修正草案不難發現，距離嵌入以上三道關鍵防火墻機制仍有相當距離。許多相關條款構造的規則、程序和機制，對于防火墻機制而言非常不充分，力度遠遠不夠，甚至不協調、不一致，有些直接或間接相抵觸。在這種情況下，公民需要大聲地設問：他們的錢包會安全嗎？公款會得到妥善管理嗎？新《預算法》能實現他們長久以來的期待嗎？

（作者為中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任、教授）