關(guān)于事業(yè)單位“小金庫”防治長效機制的研究

李倫

摘 要：伴隨著政府對事業(yè)單位的管理從行政的直接管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控的間接管理，事業(yè)單位的組織形式也日益多樣化，單位規(guī)模和經(jīng)濟自主權(quán)日漸擴大，在發(fā)展過程中一些新情況、新問題也不斷出現(xiàn)，某些事業(yè)單位出現(xiàn)私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象。為有效遏制這種不正常的現(xiàn)象，對事業(yè)單位“小金庫”問題加以探析，并提出相關(guān)解決措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；小金庫；長效機制

中圖分類號：F234文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0154—02

2009年4月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內(nèi)深入開展“小金庫”治理工作。首先在全國黨政機關(guān)和事業(yè)單位開展專項治理，事業(yè)單位以財政全額撥款事業(yè)單位為重點，然后再逐步擴展到社會團體、國有及國有控股企業(yè)。

深入開展“小金庫”治理工作，是黨中央、國務(wù)院為全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，深化收入分配和財稅管理制度改革，嚴肅財經(jīng)法紀，維護財經(jīng)秩序，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，進一步推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重大戰(zhàn)略部署，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

隨著財政改革的不斷深化，懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)等重大舉措的實施，以及財政監(jiān)管和和審計監(jiān)督等日常監(jiān)督管理的加強，“小金庫”治理工作得到了進一步加強。但個別地方、部門和單位設(shè)立“小金庫”問題沒有完全解決，有的還相當嚴重，干部群眾對此反映強烈?！靶〗饚臁眴栴}的存在，不僅導(dǎo)致會計信息失真，擾亂市場經(jīng)濟秩序，造成國家財政收入和國有資產(chǎn)流失，而且誘使和滋生了一系列腐敗現(xiàn)象，嚴重敗壞了黨風(fēng)廉政和社會風(fēng)氣，成為妨礙經(jīng)濟健康發(fā)展、影響社會和諧穩(wěn)定、腐蝕干部隊伍、危害黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的毒瘤。

一、事業(yè)單位“小金庫”的表現(xiàn)形式

“小金庫”是指違反國家財經(jīng)法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留、隱匿各種應(yīng)交收入，或者以虛列支出、虛報冒領(lǐng)等方式將資金轉(zhuǎn)移到單位財務(wù)賬外，以及私存私放、不將資金納入單位預(yù)算管理（使這些資金游離于財務(wù)管理制度之外），不將收支列入規(guī)定的單位會計賬簿。

事業(yè)單位的“小金庫”形式主要在：（1）以違規(guī)收費等設(shè)立的“小金庫”；（2）以會議費、勞務(wù)費、培訓(xùn)費等名義套取資金設(shè)立的“小金庫”；（3）以虛列支出套取資金設(shè)立的“小金庫”；（4）以資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立的“小金庫”；（5）以假發(fā)票等非法票據(jù)套取資金設(shè)立“小金庫”；（6）以經(jīng)營收入未列入規(guī)定賬簿設(shè)立的“小金庫”；（7）以收取管理費、手續(xù)費、傭金、回扣等設(shè)立的“小金庫”；（8） 以上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立的“小金庫”；（9）以使用單位車輛和各種儀器、設(shè)備等承攬業(yè)務(wù)取得收入設(shè)立的“小金庫”；（10）以其他應(yīng)納入而未納入單位財務(wù)管理的各項資金設(shè)立的“小金庫”。

二、事業(yè)單位“小金庫”存在的主要原因

（一）事業(yè)單位經(jīng)濟環(huán)境的改變

從20世紀90年代開始，事業(yè)單位經(jīng)濟環(huán)境隨著事業(yè)單位體制的改革，逐漸向市場化、復(fù)雜化、收入渠道多元化方向轉(zhuǎn)變。各種形式的政策性收費和有償服務(wù)與經(jīng)營收入不斷增加，單位內(nèi)部的很多部門都具有創(chuàng)收的能力。這種復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境是事業(yè)單位出現(xiàn)“小金庫”的主要外部原因。

（二）財政資金撥補的定額政策

目前，事業(yè)單位的資金來源主要是依靠財政部門的撥補，而財政資金一般是按人員數(shù)量進行核定到每個具體單位，這樣就形成了財政部門撥補的公用經(jīng)費僅夠勉強維持單位開門運轉(zhuǎn)。另外事業(yè)單位的會計核算科目規(guī)定不夠詳細，在現(xiàn)處經(jīng)濟環(huán)境下略失完整。如果要支付預(yù)算核定外的支出單位就只有依靠對外籌資資金來解決。在經(jīng)費不足與核算過死得情況下，于是有些單位就鋌而走險，這樣也就引發(fā)了“小金庫”問題的出現(xiàn)。

（三）某取私立，中飽私囊

“小金庫”與部門利益、小集體利益或個人利益通常緊密聯(lián)系在一起，一些單位往往打著方便工作、為單位及職工謀福利的旗號，置國家和集體利益、財經(jīng)法規(guī)于不顧，鉆法律政策空子，設(shè)立“小金庫”。 更有一些人將“小金庫”化公為私、侵占私分、中飽私囊。

（四）事業(yè)單位財務(wù)管理制度的不完善，加之執(zhí)行不力

之所以說事業(yè)單位財務(wù)支出執(zhí)行的不徹底，主要是從“小金庫”的資金來源中看出來的，在財務(wù)收支審核、票據(jù)管理、財務(wù)監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理、違法處罰等方面，都缺乏有效的管理、監(jiān)督、評價、處罰等相互配套、相互制約的財務(wù)監(jiān)管體系。

三、治理事業(yè)單位“小金庫”存在的主要困難和障礙

（一）“潛伏”很深，很難被發(fā)現(xiàn)

由“小金庫”自身特點決定其很難被發(fā)現(xiàn)。由于“小金庫”的使用上一般是領(lǐng)導(dǎo)干部說了算，雖然“小金庫”的產(chǎn)生是在少數(shù)有職權(quán)的部門和單位，但是由于“小金庫”的經(jīng)辦人員、管理人員很少，即使同一單位或部門的其他同事都未必了解“小金庫”的規(guī)模、構(gòu)成、來源，監(jiān)督檢查的工作人員就更難從正規(guī)的賬面和會計資料中發(fā)現(xiàn)“小金庫”的痕跡。

（二）相互包庇，相互隱瞞

有些領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)監(jiān)管部門對此監(jiān)管不嚴，甚至相互勾結(jié)，采取睜一只眼、閉一只眼的辦法，只要是不太出格，也就疏于監(jiān)管，即使東窗事發(fā)，也只是退錢了事。監(jiān)管部門在處理“小金庫”時的失之于軟、失之于寬的指導(dǎo)思想往往是變相地鼓勵了私設(shè)“小金庫”的行為。

四、建立和完善事業(yè)單位“小金庫”防治長效機制的具體對策

新形勢下，要根除事業(yè)單位的“小金庫”，就要針對新情況、新問題，從完善相關(guān)制度、從切斷“小金庫”資金來源入手，消除其產(chǎn)生和存在的主客觀條件，在單位中建立包括思想教育、強化管理和監(jiān)督懲處為一體的綜合治理體系，在源頭上防治并杜絕“小金庫”問題的發(fā)生。

（一）完善制度，使“小金庫”治理工作有法可依

黨的十七屆四中全會提出，要徹底清理“小金庫”，并將清理“小金庫”寫進了黨中央全會的決定。建立“小金庫”治理的長效機制，要從根本上完善法律制度。從近幾年利用“小金庫”實施違法違紀的行為來看，呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，動用“小金庫”資金的人數(shù)和范圍逐漸擴大，甚至官官相護，利益均沾。要想徹底根除“小金庫”，就業(yè)盡快建立健全與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公平競爭機制和相關(guān)法律法規(guī)體系，創(chuàng)造公平競爭的外部環(huán)境，使市場經(jīng)濟中的官商勾結(jié)、金錢行賄促銷等違法違規(guī)行為無用武之地。

（二）追溯根源，著力鏟除“小金庫”滋生的基礎(chǔ)

1.加強源頭治理，切斷“小金庫”資金來源

一是拉網(wǎng)式清查資產(chǎn)家底，不留死角，防止“隱性收入”流入“小金庫”。二是加強對收費的監(jiān)管，防止違法收費形成“小金庫?！比菑娀睋?jù)管理，防止“白條”收費等行為形成“小金庫”。各事業(yè)單位財務(wù)部門應(yīng)集中統(tǒng)一管理整個單位的行政事業(yè)性收費票據(jù)和其他合法票據(jù)，建立單位內(nèi)部的領(lǐng)購、使用登記、檢查和核銷等管理制度和程序，實行票款分離制度。要采取多種措施，公開收費票據(jù)的樣本、票樣標準，公開收費項目及標準。

2.進行合理疏導(dǎo)，遏制“小金庫”的產(chǎn)生根源

從根本上防治事業(yè)單位“小金庫”，不僅要“堵”，還要“疏”?！笆琛本褪且獙嵤虑笫牵锨楹侠淼卣疹櫟胶徒鉀Q好職工的切身利益問題，從源頭上遏制“小金庫”現(xiàn)象，努力建立不必設(shè)、不能設(shè)和不敢設(shè)“小金庫”的機制。

（三）深化改革，完善防范“小金庫”的治理措施

從長遠來看，要加快財政改革和制度創(chuàng)新，建立和完善適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的財務(wù)監(jiān)督管理體制和財稅監(jiān)督機制，嚴格財經(jīng)紀律，完善規(guī)章制度，提高事業(yè)單位財務(wù)管理的科學(xué)性和有效性，為徹底杜絕“小金庫”創(chuàng)造條件。

1.加強財政資金的管理力度，完善國庫集中支付改革

健全上下級專項補助資金國庫集中支付運行機制，健全專項資金賬戶體系和支付模式，同時利用支付系統(tǒng)全程跟蹤、動態(tài)監(jiān)控的強大信息功能，有效保障資金規(guī)范運作。避免資金滯留、挪用，更好地實現(xiàn)專項資金所承載的各項政策的落實。

2.加快推進公務(wù)卡改革

按照國庫集中支付改革要求，建立公務(wù)卡結(jié)算賬戶、單位零余額賬戶及整個國庫單一賬戶有機結(jié)合的賬戶體系，通過公務(wù)卡結(jié)算產(chǎn)生的電子轉(zhuǎn)賬信息，將單位的現(xiàn)金支付納入監(jiān)控，把預(yù)算單位的現(xiàn)金支付納入財政動態(tài)監(jiān)管視野范圍內(nèi)，及時掌握現(xiàn)金支付全部信息。

3.加強銀行賬戶管理

切實加強銀行賬戶管理是防范“小金庫”的一項重要舉措。一是把好銀行賬戶準入關(guān)。財政部門是銀行賬戶審批權(quán)的專屬部門，單位開設(shè)銀行賬戶，必須由財政部門審批，對未經(jīng)財政部門審批，私自開設(shè)銀行賬戶的單位，由紀檢監(jiān)察部門對主要領(lǐng)導(dǎo)給予紀律處分，同時財政部門按規(guī)定暫停為該單位辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。二是把好銀行賬戶審批關(guān)。單位開設(shè)銀行賬戶，必須經(jīng)財政部門同意。同時，在銀行賬戶開設(shè)審判中對開戶單位的性質(zhì)、賬戶用途、資金性質(zhì)、賬戶開設(shè)的合規(guī)性必須嚴格審查，對不符合開設(shè)條件的，堅決不予批準。三是把好銀行賬戶管理關(guān)。逐步建立和完善財政銀行賬戶管理檔案，對單位銀行賬戶逐步實施動態(tài)管理。

Research on the long effective mechanism for prevention to the institutions ' "small coffer"

LI Lun

（Shenyang sport college，Shenyang 110102，China）

Abstract： Accompanied by the Government's management of public institution directly from the administrative management and gradually into a indirect macro—control management， organization of institutions are increasingly diverse， growing unit size and economic autonomy， some new situations and problems in the development process have continued to appear， some institutions appear sishe "small coffer" phenomenon. To effectively curb this abnormal phenomenon， of public institution "small coffer" analysis of the issues， and to recommend appropriate solutions.

Key words： public institutions； xiaojinku； long—acting mechanism

[責任編輯 王 莉]