打造中國天保—越南清水河跨境經濟合作區戰略思考

李永前，李雄平，金璟

摘 要：建設跨境經濟合作區作為沿邊開放的重要措施已寫入國家發展戰略綱要，同時也是擁有各類開放口岸邊境地區的發展機遇。邊境地區應利用其口岸優勢建立跨邊界經濟合作機制，做好制度安排，提高開放型經濟發展水平。打造中國天保—越南清水河跨境經濟合作區，需充分認識合作區建設的意義、作用、條件及內涵，從邊境區雙方實際情況出發破除邊界屏蔽效應，以戰略的高度共同規劃設計好跨境經濟合作區，發揮邊界中介效應，吸引區內企業集聚，發展特色口岸經濟，實現共贏。

關鍵詞：跨境經濟合作；邊界屏蔽效應；超特區模式；企業集聚

中圖分類號：F12文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）26—0164—03

引言

中國天保口岸位于云南省文山壯族苗族自治州麻栗坡縣城南部、老山東側山腳、天保鎮鎮政府所在地——船頭，處于東經104°50′、北緯22°58 ′的位置，地處210省道的末端，海拔高度約為107米。天保口岸距麻栗坡縣城40公里，距文山120公里，距昆明420公里，距越南河江省河江市、越南首都河內、越南海防港分別有24公里、340公里、410公里，是中國云南通往越南首都河內取道最直、里程最短的重要陸路通道之一。天保口岸與越南河江省河江市清水河口岸接壤，清水河口岸是越南河江省對中國的重要口岸，也是越南北部對中國的重要口岸之一。據越南總理2009年11月26日簽署的第136號決議文件精神，把清水河口岸作為經濟開發區來建設開發，并享有越南邊境經濟開發區最優惠的政策；越南清水河口岸經濟區規劃有貿易區（保稅區）、生態旅游度假區、工業區三個功能區。

一、跨境經濟合作區的內涵

跨境經濟合作區是指根據兩國邊境地區對外開放的特點和優勢，劃定特定區域，賦予該區域特殊的財政稅收、投資貿易以及配套的產業政策，并對區內地區進行跨境海關特殊監管，吸引人流、物流、資金流、技術流、信息流等各種生產要素在此聚集，通過邊境兩邊地區的對接，實現邊境地區兩邊的充分互動和優勢互補，實現該區域加快發展，進而通過輻射效應帶動周邊地區發展，是區域間經濟交往的一種形式。

（一）建設中國天保與越南清水河跨境經濟合作區的意義

區域經濟合作涉及政治、文化、社會等多方面、多層次交往。從經濟學角度來說，在經濟體制、政治體制、文化傳統等方面差異較大的情況下，以國家整體作為經濟單元參與的區域經濟合作，無疑要付出較高經濟的，甚至是政治的主權成本，對于參與國來說存在著較高風險，往往帶來交易成本的提高，這也是當今東亞地區區域經濟合作發展緩慢的重要原因之一。在此情形下，中越兩國以云南天保—越南清水河跨境經濟合作區建設來推動空間上局限于鄰近國家部分地區的次區域經濟合作，是較易于接受和實施的，且可以有效地不斷外溢到更廣大的空間范圍，最終以漸進式的方式推動區域經濟合作，甚至推動中越兩國經濟體的經濟和社會發展的交流與合作。因此，打造跨境經濟合作區具有較強的理論價值和現實意義。

（二）建設中國天保與越南清水河跨境經濟合作區的條件

中越兩國、山水相依、文化相通、民俗相近，長期以來保持著良好的官方和民間交往。麻栗坡縣與河江縣應設立定期兩邊會晤機制，就涉及雙邊口岸經濟和發展社會各項事業共同關心的問題，互通情況、交換意見，及時解決對外貿易與經濟合作、旅游、交通、電信、文、教、體、衛、司法互助等方面的問題，加大雙方交往力度，加深友誼，提高對外開放水平，中越跨境經濟合作區建設工作將得到不斷推進。同時，中越兩國在跨境經濟合作區建設上已達成共識，在云南省建設面向南亞、東南亞開放的橋頭堡戰略的支持下，中越跨境經濟合作區建設必然提速，中越兩國共同的繁榮發展需要是推動中國天保—越南清水河跨境經濟合作區建設的有利條件。

（三）跨境經濟合作區的主體

從目前國內外跨境區域經濟合作模式的行為主體劃分，主要包含四個方面：中央政府是合作區的授權機構，也決定了它的建設思路和發展前景。地方政府是區域經濟合作的主要利益代表，要和毗鄰國家及其地方政府簽訂合作協議，并實施具體的協作管理。國際和地區組織是合作區的倡導者，可以起到協調、提供技術和資金的作用，合作過程中非常需要他們的參與和支持。企業是合作區的核心建設要素。對于多以中小企業為主的邊境地區，在雙邊自由貿易安排協調下，主要基于區位理論和運輸成本的有利條件而擴大市場和要素獲取范圍，通過跨境經濟項目招標而拉動企業投資，實現邊境地區對外貿易轉型。值得注意的是作為最重要的經濟行為體——企業才是次區域經濟合作的真正主體，應考慮企業跨邊界經濟交往和邊境區企業集聚的過程與模式，明白在天保與清水河經濟合作區區域層次上，制度安排的重要性并使之形成和完善。

二、中國天保與越南清水河跨境經濟合作區建設存在的問題

跨境經濟合作區建設中主要存在兩個問題制約了其發展。第一個就是主權讓渡問題。跨境經濟合作區需要突破邊境對生產要素流動的障礙，在此基礎上進行的經濟合作涉及人流、物流的管理，涉及海關監管和檢驗檢疫管理，必然需要國家間主權的相互讓渡。而國家主權的讓渡十分敏感和困難，需要國家間友好的政治關系和高度的相互信任為保障。這就增加了跨境經濟合作區建設的難度。第二個就是運作的復雜性。跨境經濟合作區的建設和運作涉及多方面的復雜問題，在海關監管、產業規劃、行政司法、交通管理等方面尤其需要兩國間達成一致。如果處理不好，束縛了生產要素的自由流動，就不能顯現合作區的優越性。就中國天保——越南清水河跨境經濟合作區建設而言存在如下具體問題：

（一）雙方邊界屏蔽效應的阻礙

邊界的屏蔽效應是邊界阻礙跨邊界交往和空間相互作用的一種現象，從經濟學的角度可以將其概括為提高了交易成本的問題。從顯性方面看，其表現在國家保護其經濟主權和發展民族工業，往往以關稅和非關稅貿易壁壘在一定程度上限制貿易和生產要素的流動。當然，在經濟全球化和區域集團化形勢下，邊界對貿易和要素流動顯性方面的阻礙作用日漸減小，而其來自情感和抽象屬性方面隱性的阻礙作用卻日漸顯現出來。自中國—東盟自由貿易區成立以來，給大湄公河次區域國家間的合作帶來了機遇與挑戰。一些東盟國家包括越南在內，很難應對中國進口貨物和技術所帶來的激烈競爭，中國低廉進口商品的流入，帶來了失業的負面影響，而全球金融危機產生的居高不下的通貨膨脹及巨大債務等尚未克服的問題又加重了這些影響，加之中越兩國之間近年來還面臨著焦灼的領土爭議。這些因素對中國天保—越南清水河跨境經濟合作區建設的良好合作造成了負面影響，也對于跨邊界次區域經濟合作產生阻礙作用。

（二）邊境區缺乏企業集聚

邊境區企業集聚的形成是一個循環累積的過程，就是說，先期的企業集聚所形成的規模經濟和外部經濟效應可以導致后續更加復雜和多樣集聚的形成。因此，可以認為，邊境區企業集聚的關鍵是能否吸引先期的企業集聚。從市場里企業理性選擇的方法：成本—收益分析來看，如果進入集聚區位非常便利（進入成本趨向于零），假定一個鄰國跨國企業面臨兩種選擇：加入邊境區集聚或加入中心區集聚，則選擇的結果取決于加入邊境區集聚時該企業的利潤與加入中心區集聚時該企業利潤的比較。要能實現企業到邊境區集聚的剩余，即一個鄰國跨國企業進入邊境區集聚比起它到中心區集聚更有利潤，這樣跨境經濟合作區的鄰國企業才有邊境區集聚的源動力。但據云南省商務廳統計，迄今為止，文山州麻栗坡縣共有華龍邊貿有限公司、云南眾韜經貿有限公司、文龍礦業有限公司、清龍邊貿有限公司、文山大同糧油邊貿有限公司麻栗坡分公司、麻栗坡商業邊貿有限公司等6家外經貿企業，分別在越南河江省、宣光省、富安省、福壽省開展對越經濟技術合作項目12個，累計投入資金約1億元人民幣。其中，涉及礦產資源開發項目8個（主要是錳礦、鐵礦、鉛鋅礦），汽車及摩托車組裝項目3個，復合飼料生產加工項目1個。而在中國天保—越南清水河跨境經濟合作區，不僅難覓越方企業，而且沒有中方的大型企業入駐，就是中小型企業也屈指可數。

（三）基礎設施建設有待深入推進

“兩廊一圈”，即中越兩國合作建設“昆明—老街—河內—海防”和“南寧—諒山—河內—海防”兩個經濟走廊，以及“環北部灣經濟圈”戰略建設，體現了中越雙方的互聯互通和相鄰特點，有利于促進本地區的可持續發展。目前，麻栗坡縣境內僅有一條二級油路至天保口岸與越南清水河口岸2號國道相連接，因彎多坡陡，運輸成本偏高，許多客商不愿意從天保口岸過境和開展貿易，嚴重制約了口岸的發展，加之由于投資不足，口岸基礎設施建設緩慢，功能不全。因此，要使中國麻栗坡（天保）與越南河江（清水河）雙方口岸互聯互通建設跨境經濟合作區從一個理念轉變為具體實踐，需要采取投資便利化和資助措施，通過國際金融機構、公私合營項目、私人或其他投資渠道一起提供資助以推進基礎設施建設這一核心工作，并加大口岸建設力度，使口岸基礎設施建設進一步完善，服務功能明顯提升。同時，除了建設硬件基礎設施，還應進行軟件基礎設施建設，進一步完善電子口岸平臺、使平臺通關、物流、商務功能更加豐富，建設適應經濟社會發展需要符合國際的“單一窗口”管理規則和通行標準，借鑒“東盟一站式服務”的做法，促進中越雙方貿易便利化。

三、中國天保與越南清水河跨境經濟合作區的發展戰略

隨著中國與東盟自貿區的不斷發展，帶來了國家間貿易的增長，使過境需求更加旺盛，同時經濟行為主體在更大范圍內拓展市場和尋求生產要素，使得邊界更容易利用其兩側的梯度勢能由經濟“分隔線”向經濟“接觸帶”演化，由屏蔽效應向中介效應轉化。

當前，中越兩國在邊境區間的經濟聯系日益緊密，這需要雙方充分發揮國家、地方、企業三者的作用來降低邊境區間各行為主體的交易成本，形成專業化生產，最終實現邊界效應的轉化。中越雙方政府間正式制度的安排是國家作用發揮的基礎與保障，其主要包括關稅、非關稅壁壘的減少甚至取消，通關過程的協調、為邊境區的基礎設施的配套建設等方面都有利于降低邊界的屏蔽效應。更為重要的是，國家間保持良好的政治經濟關系，為邊界效應轉化提供一個優良的地緣政治環境。中國天保與越南清水河跨境經濟合作區間基礎設施應協調開展統一規劃，雙方地方政府應游說中央政府對邊境區給予更多的重視并賦予邊境區地方政府更大自主權利，為企業間的合作提供良好的信息，組織網絡建設并加強社會的交往，增強認同感和信任感。因此，雙方邊境區應相互協調，使邊境區間的空間規劃相互配套，為跨邊界經濟交往提供一個基礎設施條件。同時，雙方邊境區應相互聯系，加強信息交流和組織建設，為企業創造一個良好的合作條件。

（二）跨境經濟合作區宜采取“超特區”發展模式

跨境經濟合作區的建設需要接壤邊境地區的配合與互動，需要接壤國家政府的支持與協調，因此跨境經濟合作區的發展路徑可以有兩種：一是以依托邊境口岸的單方規劃起步，吸引或鼓勵對方邊境地區也采取相應的政策，然后通過國家間談判和簽署協議實現兩個跨境經濟合作區的對接運作。二是直接通過兩國中央政府談判和簽署協議，劃定邊境兩邊一定區域共同規劃建設跨境經濟合作區。中國天保與越南清水河跨境經濟合作區應采取后者，由國家層面共同推動采取“超特區”發展模式。

“超特區”發展模式是根據國家開放戰略與中國天保—越南清水河跨境經濟合作區建設實際情況而提出的。其內涵在于通過在跨境經濟合作區建立綜合保稅區、自由貿易區這一國家十七大提出的推動沿邊開放的重要舉措，核心目的就是建立一個特殊的平臺，這個特殊的平臺是在免稅、減稅、緩稅背景下做貿易，這樣交易成本會最低，效益會最高。而綜合保稅區是“境內關外”。所謂的境內關外，就是在中國境內，海關辟出一個專門區域，進出的貨物就相當于進口和出口。區內可以免關稅，免增值稅，流通可以減免流通稅，這個區域使企業可以不出國門，就能享受有關優惠政策，通關速度和便利程度也大大提高，有利于兩頭在外、大進大出的加工貿易發展，對企業整個物流的運作可以減少很多成本，對于發展經濟非常有利。

（三）精心設計有影響及經濟發展帶動效應大的項目實現合作區企業集聚

企業集聚的類型復雜而多樣，它隨著特定區位環境的不同和企業區位指向的不同而表現出不同的特征。一方面，區位環境總是存在著差異，有的區位生產要素價格低廉，獲取便利，是成本指向型企業集聚的推動力；有的區位具有或接近大的市場區，成為市場指向型企業集聚區域。總之，企業集聚的類型和發展過程隨著區位環境的不同而表現出不同的特征和過程。在當前中越兩國經濟、社會聯系日益緊密的情況下，考慮到邊境地區受邊界中介效應的影響，在收益剩余和成本剩余機制的作用下，云南天保與江河清水河經濟合作區的企業集聚類型和過程應具有不同于其他類型區位的特征。

結語

“設立中越跨境經濟合作區在理論上、實踐上都具有可行性。”中國商務部研究院亞洲與非洲研究所所長李光輝說，只要本著“平等、互利、共同發展”的指導思想，跨境經濟合作區一定能夠成功。希望云南麻栗坡縣與越南江河縣進一步加強溝通交流，增進兩雙政治互信，建全中國天保—越南清水河跨境經濟合作區協調機制，加快推動跨境經濟合作區建設，主動爭取兩國各有關行業、各部門的支持以及亞洲開發銀行等國際金融機構的援助，加快研究進度，完成雙方關于跨境經濟合作區的可行性報告，早日簽署建立中越邊境經濟合作區協議。中越雙方應以破除邊境屏蔽效應，充分發揮邊境中介效應為出發點，秉承“一區兩國”自由貿易、先易后難、攜手共建、大膽探索、先行先試的建設原則，從自身實際出發，申請解除對天保—清水河跨境經濟合作區發展有束縛性的政策，獲得相應支持性、傾斜性政策，通過實現跨境經濟合作區企業集聚帶動雙方邊境地區經濟社會發展，實現中越建立中國天保與越南清水河跨境經濟合作區的共贏。

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[責任編輯 仲 琪]