借鑒美軍立法經驗 加強我國裝備采購法規建設

曠毓君

摘 要：美軍重視裝備采購立法工作，建立了較完備的裝備采購法規體系。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善以及高新技術武器裝備的快速發展，我國裝備采購法規建設還存在一些不足，借鑒美軍經驗，對建立適應我國國情的裝備采購法律制度具有重要作用。

關鍵詞：裝備采購；法規體系；美軍立法

中圖分類號：D922.1文獻標志碼：A 文章編號：1673—291X（2012）26—0171—02

我國裝備采購法規建設是改革開放以后隨著我國市場經濟體制改革發展而逐步建設起來的。總裝備部成立以來，大力加強裝備采購管理，不斷完善裝備采購法規制度，取得了顯著成效。但是，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和國家政府采購制度的逐步推進，以及高新技術武器裝備的快速發展，我軍裝備采購法規建設還存在一些不足，制約了武器裝備的快速發展，迫切需要深化改革，逐步完善[1]。為此，必須加快軍隊裝備采購立法的步伐，用法律手段強化對裝備采購全過程的調控指導，推動裝備建設又好又快發展。

一、美軍裝備采購法規建設的主要經驗

美軍重視裝備采購的立法，建立了較完備的裝備采購法規體系。

1.重視法制建設，做到事事有法可依。先立法而后行動，已經成為美國武器裝備采辦①管理的法定程序。1947年，美國通過的《國家安全法》是一部帶有全局性的基本法，是規范美國防務活動的基本依據。一方面，奠定了防務政策基礎；另一方面，確立了國防部長對三軍實行集中統一領導的管理體制，并規定了國防部范圍內有關武器裝備采辦的管理機構及其職責。1947年制定的《武器部隊采購法》是美國三軍和國防后勤局管理武器裝備采購工作的基本法律，規定了軍事采購的基本政策和程序。

2.裝備采購法規體系完善，層次分明。美國國防采辦立法分為4個層次：國會—總統及其行政機構—國防部及有關部局—三軍部。這4個層次頒布的采辦法規的效力不等、范圍不同、內容不一。第一層是國會立法，對裝備采辦活動中的宏觀的、全局性的問題進行規范，涉及國防科研、生產與后勤保障的主要法律，其效力僅將于憲法。第二層為行政部門頒布的法規，包括聯邦政府有關條例（如《聯邦采辦條例》等）和行政命令（如《聯邦采辦工作改革》和《國防動員計劃》等），是對國會立法的補充和細化，是裝備采辦遵循的行動指南。

3.裝備采購法規既相對穩定又及時修訂。裝備采辦立法具有很高的權威性，不允許朝令夕改。可是，裝備采辦計劃及其管理工作龐大復雜，受國際形勢、軍事、科技進步和經濟能力等外界因素的影響很大，因而采辦立法必須保持相對穩定，但又要及時修訂。《國防生產法》是1950年針對朝鮮戰爭的背景制定的，但一直每兩年修訂一次堅持至今，國際形勢雖已發生巨變，作為一部戰時動員和儲備方面的基本法仍保持著生命力[2]。

4.裝備采購法規明確、具體，便于操作。美軍采辦法規，內容和條款明確、具體，便于有關部門操作、實施。行政部門制定的條例與規章如此，國會頒布的法令也如此。如《國防生產法》、《國防計劃授權法》和《國防撥款法》等，不僅闡明科研生產計劃的宗旨、目標與方針原則，而且還規定實現目標的具體要求—方法、步驟、保障條件、完成日期、進展情況報告和對違法或不執行規定者的處罰等等 [3]。

5.重視立法的論證，確保立法的針對性。立法是一項非常嚴肅的工作，必須充分調查研究和深入分析論證，以確保立法的針對性和有效性。隨著高新技術廣泛應用于軍事，裝備采辦管理工作日益復雜，法規的內容日趨專業化，這就大大增加了立法工作的難度，為此，美國國會設立了立法咨詢與研究機構，參與立法的研究與論證工作。例如，國會技術評價局就是一個有關科技、生產方面的決策參謀機構，對國會的立法工作有相當的影響。最常見的做法，就是為一立法問題，成立臨時性的專題調查委員會，研究和寫出解決問題的報告[4]。

二、我國裝備采購法規建設存在的問題

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和高新技術武器裝備的快速發展，我國裝備采購法規建設還存在以下問題。

1.裝備采購法規建設滯后。現行的裝備采購法規大都是在計劃經濟向市場經濟過渡時期和市場經濟改革初期制定的，雖然基本上保證了前一時期裝備采購工作的需要，并促進了裝備建設的健康發展，但隨著社會市場經濟體制的不斷完善和裝備采購制度改革的深入發展，裝備采購較多的實踐問題找不到相應的法律法規來規范。

2.裝備采購法規針對性不強。首先，缺少由國家權力機關制定的裝備采購法律。由于裝備采購是一種市場交易行為，涉及軍隊和地方相關單位，僅由中央軍委發布的《裝備采購條例》規范軍隊行為是不夠的，還需要一部規范軍隊和地方雙方、指導裝備采購法規體系建設的裝備采購法律，即《軍事裝備采購法》，以此規定裝備采購工作的方針政策和基本原則，使裝備采購法規效力更高。其次，缺少對裝備采購全過程進行系統規范的法規。裝備采購涉及裝備科研、購置、維修保障等一系列活動，雖然中央軍委制定了諸如裝備科研、采購、維修工作條例等法規，對做好裝備采購工作起到了積極作用，但現行法規基本上是按科研、購置、維修保障分階段分部門進行制定的，與《政府采購法》對采購貨物和科研維修服務的系統規范和各項采購活動的有機銜接相比，還不完全對應。另外，對裝備采購是否適用諸如《合同法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》等國家法律，也沒有明確規定。當發生糾紛時，是否使用仲裁方式，如何使用訴訟方式，都存在不少難以定論的環節。

3.裝備采購法規約束力不夠。目前，我國的裝備采購法規建設由于缺少頂層設計、總體規劃、統一協調，科研、購置和維修保障立法各自為政，彼此缺乏銜接，上下不配套，不僅影響法律效力的發揮，也影響了裝備建設的全系統全壽命管理效益。在裝備采購各階段，缺乏有效的審查、評估、監督、調解、仲裁方面的法規，影響了裝備采購工作的依法管理。另外，裝備采購工作涉及面廣，由于立法人員缺乏相關專業知識，一些裝備采購法規的規定不具體、不規范、不嚴密，原則性條款、彈性條款和隨意性條款較多，法規適用的具體條件、程序等規定欠缺或過于籠統、可操作性差、約束力差 [5] 120—121。

三、建立健全我國裝備采購法律制度

建立健全我國裝備采購法律制度，必須以科學發展觀為指導，以國家和軍隊有關政策法規為依據，借鑒美軍裝備采購法規建設的有益經驗，立足國情、軍情，建立起以軍事裝備采購基本法為龍頭，以裝備采購條例、裝備發展與保障相關條例和作戰裝備保障條令為主干，以各項裝備采購規章為基礎的具有我軍特色的裝備采購法體系。

第一，國家權力機關制定的《軍事裝備采購法》。它是統領裝備采購的基本法律，是根據《憲法》和《國防法》制定的指導裝備采購的基本法。《軍事裝備采購法》的框架結構和基本內容，應當與《政府采購法》保持一致。其主要內容包括裝備采購調整的對象和范圍，裝備采購計劃的編制和管理，裝備采購當事人，以競爭為核心的裝備采購方式和程序，裝備采購合同，裝備采購的質疑和投訴，裝備采購的監督，違反采購規定的法律責任等。該法律應當明確規定政府、軍隊企業和個人在裝備采購中的地位與作用、職責與分工、權利與義務等等。

第二，國家行政和軍事機關共同制定的軍事行政法規。國務院和中央軍委有權依據憲法或法律，聯合或分別制定裝備采購法規。如中央軍委和國務院可以共同制定《國防采購條例》。它的適用范圍可以擴大到裝備的預研、研制和生產采購以及維修保障的全系統全壽命過程。還可規定相關的法規，如《國防產品質量管理條例》、《駐廠軍事代表工作條例》、《軍品價格管理條例》等。

第三，軍隊裝備機關和政府行政部門制定的裝備采購規章層。國務院的部委和軍委各總部依據國家法律或法規，聯合或分別制定相應的配套規章，主要是為了保障裝備采購法律法規體系的系統性和可操作性，其表現形式為規定、辦法、細則、指示、指令、通知等，也是裝備采購活動順利進行的要素規范[5] 139—145。具體可包括《裝備采購合同信息管理規定》、《裝備采購人員資格認證和培訓管理規定》、《裝備采購方式和程序管理規定》（范圍可擴大到裝備科研、采購、維修保障全過程）、《裝備采購合同管理規定》、《法律采購審價管理規定》、《裝備采購經費財務管理規定》、《裝備采購合同監督管理規定》。

第四，軍兵種對分管裝備制定的裝備采購規章。軍兵種或各大軍區依據國家和軍隊有關裝備采購的法律、法規和規章，結合本系統裝備和企業特點制定本系統裝備采購的具體措施，其表現形式為規定、細則和通知。但它們的效力要低于軍隊裝備建設管理機關制定的法律規范，一般只在本系統內有法律效力，不得與軍隊裝備建設管理機關制定的法律規范發生抵觸或沖突。如果存在抵觸或沖突，要以軍隊裝備建設管理機關的法律規范為準。

參考文獻：

[1]解放軍報評論員.深化裝備采購制度改革的重大舉措[N].解放軍報，2005—12—19（1）.

[2]鄒國晨.武器裝備采辦管理[M].北京：國防工業出版社，2003：365—367.

[3]張連超.美軍高技術項目的管理[M].北京：國防工業出版社，1998：52 .

[4]鄒國晨.武器裝備采辦管理[M].北京：國防工業出版社，2003：367 .

[5] 魏剛，艾克武.武器裝備采辦合同管理導論[M].北京：國防工業出版社，2005：120—121.

[責任編輯 高惠琦]