以農村社會保障體系建設促進農業可持續發展

龔晶

摘要：實現農業可持續發展對農村經濟乃至整個國民經濟都有著重要意義。以宏觀數據為基礎，探討了農村社會保障與農業可持續發展之間的相關性，分析了中國農村社會保障體系建設的基本情況，并從完善農村社會保障體系的角度出發提出了促進農業可持續發展的幾點對策。研究發現，現階段中國農村社會保障體系還很不完善，這將導致農村高素質勞動力流失，造成農村勞動力損傷，并在一定程度上擠出農業生產和人力資本投資，進而削弱農業在生產和經濟上的可持續性。對此，應盡快完善農村社會保障制度，穩定農村的人力資本水平，在此基礎上提高農村居民的福利待遇，吸引高素質人才進入農業部門，并最終通過城鄉一體化建設，實現產業融合和城鄉統籌。

關鍵詞：農村；農業；社會保障；可持續發展

中圖分類號：Ｃ９７９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０12）24－5832-04

實現農業可持續發展對中國農村經濟乃至整個國民經濟都有著重要意義。黨和政府一直非常重視推進農業可持續發展。早在１９９４年，中國制定的《中國２１世紀議程》中就明確提出了“人口、經濟、社會、資源和環境相互協調，農業可持續發展”的總體戰略。一般來說，農業可持續發展包含生產可持續性、經濟可持續性和生態可持續性三個層面。只有這三個層面的要求全部滿足，才能實現真正意義上的可持續發展。勞動力是農業生產的基本要素之一。隨著中國工業化和城鎮化進程的推進，農業在國民經濟中所占比重日益下降，農業部門的比較效益逐步降低。與此同時，越來越多的農村勞動力流入城鎮，轉向第二、三產業。在這一背景下，如何保證高素質勞動力的供應，實現農業在生產和經濟上的可持續性，成為亟需解決的重要問題之一。從現階段農村經濟社會發展的形勢來看，解決這一問題的關鍵就是應健全農村社會保障制度。

１ 對相關概念的界定

本研究的主要目的是探討中國農村社會保障與農業可持續發展之間的關系，并從完善農村社會保障體系的角度，尋找可促進農業可持續發展的對策。農村社會保障和農業可持續發展都是內涵較為豐富的概念，在進行理論分析之前，有必要對這兩個概念作簡要的界定。

１．１ 農村社會保障

雖然社會保障制度早在１７世紀初就已經在英國產生，但是，最早提出“社會保障”概念的是美國１９３５年頒布的《社會保障法》［１］。社會保障是一個社會政策概念。由于各國采取的政策不盡相同，對社會保障的定義自然也會存在一定差異。例如，國際勞工組織在１９４２年就認為，社會保障是指通過一定的組織，對該組織成員所面對的某種風險提供保障，為公民提供保險金、預防或治療疾病，失業時進行資助并幫助他重新找到工作。中國學者鄭功成［２］則認為：社會保障是各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱。

雖然理論界對“社會保障”概念的定義有所不同，但是對其內涵的概括則較為一致。一般來講，社會保障都是以國家財政為后盾，通過國民收入再分配的形式來實現的；其對象是所有的社會成員，主要內容是為他們的基本生活權利提供安全保障，確保他們不因特定事件的發生而陷入生存困境；其最終目的是促進社會穩定和經濟發展。

在中國，由于歷史和多方面的原因，社會保障被分割成城鎮和鄉村兩個部分。城鎮部分包括社會保險、社會福利、軍人保障和其他一些制度。其中，社會保險又包含了養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險５種類型。而相比之下，農村部分在內容和種類上都比較少，目前基本只有社會保險和社會救助兩大類。其中，社會保險主要包含農村社會養老保險和新型農村合作醫療２種形式，而社會救助則主要包含災害救濟、特困救助、五保供養等３種形式。此外，農村社會長期依賴的家庭養老、土地養老、互助共濟等傳統保障方式仍在一定程度上發揮著作用。本研究對農村社會保障制度的分析將主要圍繞上述幾種形式展開。

１．２ 農業可持續發展

１９８５年，美國加利福尼亞州議會通過的《可持續發展農業研究教育法》，最早提出了“可持續農業”的概念。同“社會保障”一樣，理論界對“可持續農業”的定義也存在著分歧［３］。聯合國糧農組織認為，“可持續農業”是指“采取某種使用和維護自然資源的方式，實行技術變革和機制改革，以確保當代人及后代對農產品的需求得到滿足的農業；這種農業能夠永續利用土地、水和動植物的遺傳資源，是一種環境永不退化、技術上應用適當、經濟上能夠持續下去，并能為社會所接受的農業”。《中國２１世紀議程》則將“可持續農業”定義為“在經濟和環境協調發展指導下，總結吸收各種農業方式的成功經驗，按照生態經濟學原理并應用系統工程方法建立起來的農業體系”［４］。

農業可持續發展的內涵可概括為生產可持續性、經濟可持續性和生態可持續性三個層面。“生產可持續性”是指農業生產的產品要不斷滿足整個國民經濟發展和人民生活水平日益提高的需要。實現生產上的“可持續”要達到如下目標要求：①農產品供應量持續；②生產水平提高；③技術保持先進；④生產條件改善；⑤農業技術服務體系不斷完善；⑥土地利用率穩步提高。“經濟可持續性”是指能持續地獲取經濟效益。實現經濟上的“可持續”要達到如下目標要求：①總體經濟實力不斷壯大；②經濟效益不斷提高；③農民生活不斷改善；④勞動效率不斷提高；⑤生產規模不斷擴大；⑥市場與產品流通體系不斷完善。“生態可持續性”是指要合理地利用和保護自然資源，不斷改善生態環境［５］。

２ 農村社會保障體系建設與農業可持續發展的相關性

社會保障制度以所有社會成員為服務對象，并通過社會成員中的關鍵部分——農村勞動力與農業可持續發展產生聯系。可以說，農村社會保障制度能在一定程度上決定農業勞動力的供給數量和質量，約束農戶的農業生產決策，進而對農業生產條件的改善、勞動效率的提高、生產規模的擴大以及經濟效益的提升等多個方面造成影響，而這些恰恰是決定農業在生產和經濟上的可持續性的關鍵因素。社會保障對勞動力及農業生產決策的影響在貧困地區表現得更為突出。

２．１ 導致農村高素質勞動力流失

獲得足夠的生存和生活保障是勞動力從事生產勞動的前提。在農村地區，特別是農村貧困地區，很多農戶受經濟條件的限制，無法獲得充分的生活保障，極易因疾病、意外傷害等事件而陷入生存困境。《中國農村貧困監測報告（２０１０）》公布的數據顯示，２００９年全國農戶成員中９５．７％參加了各類醫療保險，而貧困農戶成員參加的比例為９５．１％；全國農戶成員中１３．０％參加了各類養老保險，而貧困農戶成員參加的比例僅為４．３％。貧困農戶參加各類醫療、養老保險的比例均低于全國平均水平。在這種情況下，為了謀求生存和發展，離開農村前往城鎮以期尋找勞動報酬較高、保障較為充分的工作機會，成為貧困地區高素質農村勞動力的明智選擇。如果這種趨勢長期持續下去，農村高素質勞動力將大量流失，導致農業勞動力素質將會長時間維持在較低水平。據統計數據，２００９年全國農村勞動力平均受教育年限為８．３年，１６歲以上成人文盲率為８．２％；而在貧困農戶中，勞動力平均受教育年限僅為７．４年，１６歲以上成人文盲率高達１５．１％。

２．２ 造成農村勞動力損傷

在缺乏保障制度的情況下，貧困地區的農民在遭遇疾病或意外傷害時，往往因為經濟困難而得不到及時和足夠的治療，因而出現健康水平下降甚至致殘、身故等問題，并最終導致部分或全部地喪失勞動能力。２００９年全國扶貧重點縣的體弱多病和患長期慢性病的人口分別占到了１．５％和３．９％，有病不能及時就醫的比例高達８．８％，而有病不能及時就醫的主要原因就是經濟困難。

２．３ 擠占農業生產和人力資本投資

由于缺乏必要的保障措施，在遭遇特定事件沖擊時，貧困的農戶可能選擇利用農業生產資源來應對沖擊，如動用生產資金、變賣生產資料等；有些農戶甚至不得不采取一些飲鴆止渴的辦法來渡過難關，如減少食物消費、放棄自身或家庭成員的教育培訓機會等。２００９年全國農村居民人均食品消費支出為１６３６元，而貧困人口僅為８７０元；全國農戶１６周歲以上成員中接受過專業技能培訓的人口比例為３１．３％，而在貧困農戶中僅為２３．５％。這些消極的應對辦法在一定程度上擠占了農戶未來的農業生產投資，并會導致人口營養不良、兒童失學等，進而對中國人力資本的長期發展造成不利影響。２００９年中國扶貧重點縣農戶人均生產性支出９７８元，為全國平均水平的一半左右，僅相當于２００４年全國的平均水平。另外，根據衛生部等部門公布的統計資料，在５歲以下兒童生長遲緩率和低體重率方面，中國農村總體的比率分別為１７．３％和９．３％，而貧困農村地區的比率分別高達２９．３％和１４．４％；在１歲兒童的生長遲緩率方面，農村總體比率為２０．９％，而貧困農村地區的比率則高達３４．６％。

３ 農村社會保障體系的現狀及問題

總體而言，現階段中國農村社會保障體系還不盡完善。社會保險制度的覆蓋面尚較小，保障水平不高；社會救助屬于扶貧濟弱式的制度，僅覆蓋少數困難人口群體，且保障水平同樣較低。此外，作為社會保險的重要補充，商業保險正在探索符合農村實際的運營模式，但業務規模相對較小；而隨著社會經濟的快速發展和社會狀況的急劇變化，一直在農村發揮重要作用的傳統的保障方式正在經受著嚴峻的考驗，這無疑加劇了農村保障不足的形勢的嚴峻程度。

３．１ 社會保險制度

目前，中國農村社會保險還遠不能滿足實際需要。在醫療保險方面，２００３年開始試行新型農村合作醫療是主體。《中國農村貧困監測報告（２０１０）》顯示，２００９年全國農戶成員中９５．７％參加了醫療保險，其中，９１．５％參加了新型農村合作醫療，２．５％參加了城鎮醫療保險，０．９％參加了商業保險，０．８％參加了其他醫療保險。然而，新型農村合作醫療雖然覆蓋面廣，但保障水平相對較低。根據衛生部的統計數據，截至２０１０年底，全國有２６７８個縣（區、市）開展了新型農村合作醫療，“參合”人口數達到了８．３６億人，參合率為９６.0％；２０１０年度籌資總額達１３０８．３億元，人均籌資僅１５６．６元，全國基金支出１１８７．８億元，補償支出受益１０．８７億人次，平均受益只有每人次１０９．２７元。

工傷保險和養老保險的情況也與此類似。根據人力資源和社會保障部的統計，２０１０年度全國農民工總量為２４２２３萬人。其中，參加了工傷保險的農民工人數僅為６３００萬人，只占總數的２６．０１％；參加了醫療保險的農民工人數為４５８３萬人，只占總數的１８．９２％；參加了基本養老保險的農民工人數為３２８４萬人，占總數的１３．４１％。

專門針對農村建立的農村社會養老保險也存在著覆蓋面窄和保障水平低等問題。據人力資源和社會保障部統計，２０１０年末全國有２７個省、自治區的８３８個縣（市、區、旗）和４個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點；全國參加新型農村社會養老保險人數１０２７７萬人，不足農村人口總數的１／５；全年新型農村社會養老保險基金收入４５３億元，其中，個人繳費２２５億元，人均繳費２１８．９４元；年底領取待遇人數２８６３萬人，基金支出２００億元，人均支出６９８．５７元。

３．２ 農村社會救助制度

扶貧濟弱的性質決定了社會救助制度只能覆蓋少數困難人口群體，且保障水平也較低。民政部公布的數據表明，截至２０１０年底，全國農村得到“五保”供養的人數為５３４．１萬戶，５５６．３萬人，全年各級政府財政共發放農村五保供養資金９８．１億元；農村“五保”集中供養１７７．４萬人，集中供養年平均標準為２９５１．５元／人；農村“五保”分散供養３７８．９萬人，分散供養年平均標準為２１０２．１元／人。２０１０年底，全國共有２５２８．７萬戶、５２１４．０萬人得到了農村最低生活保障，全年共發放低保資金４４５．０億元，平均標準為１１７．０元／人·月，月人均補助水平為７４元。２０１０年全年累計救助貧困農民５６３４．６萬人次，其中，民政部門資助參加新型農村合作醫療的有４６１５．４萬人次，人均資助參合水平為３０．３元，民政部門直接救助農村居民１０１９．２萬人次，人均救助水平為６５７．１元。

３．３ 商業人身保險

商業保險目前在農村主要有３種業務模式，即市場銷售、小額保險和參與新型農村合作醫療和農村社會養老保險，但是目前這３種模式的規模都比較小。在市場銷售方面，以經濟大省山東省為例，該省保監局專項課題組調研數據顯示，２００７年山東省城鄉人身險密度分別為５５２．２４元和１９６．１４元，城鎮約為鄉村的３倍。在小額保險方面，根據《２０１０年中國保險年鑒》公布的數據，截至２００９年底，全國試點省（區、市）達到了１９個，試點公司從４家增加到６家，試點累計承保超過１１１０萬人次，保費收入２．７億元，提供的保障金額達到近１７００億元。在參與新型農村合作醫療方面，截至２００８年底，全國僅１４個省（市、自治區）的１１５個縣（市、區）開展了保險公司參與新農合工作，托管資金為６３．７億元，補償只有６７３．８萬人次。而在參與新型農村社會養老保險方面，則僅有四川德陽和江蘇宜興等屈指可數的幾個成功模式。

３．４ 農村傳統保障方式

隨著農村經濟社會的快速發展變化，農村傳統的保障方式正日益受到嚴峻的挑戰。首先，家庭規模的縮小降低了農民家庭內部分散風險的能力。《２０１０年中國農村住戶調查年鑒》公布的數據顯示，１９７８年至２００９年間，農村平均每戶的常住人口數呈下降趨勢，從１９７８年的５．７人下降至２００９年的４．０人。其次，人口流動性的增強降低了群體保險的能力。根據國家統計局公布的數據，２０１０年，外出農民工總數量為１５３３５萬人，已超過農村人口總數的１／５。最后，支出水平居高不下也限制了農民的自我保險投入能力。近些年來，農村家庭總支出在總收入中所占的比重一直處于較高水平，１９９０年為９１．２２％，２０００年下降至８４．３１％，但２００８年又回升至８８．２８％。較高的支出比例制約了農村家庭通過積累資源進行自我保險的能力。

４ 以農村社會保障體系建設促進農業可持續發展

通過以上分析，中國農村社會保障體系的不完善顯然制約了農業的可持續發展。換一個角度說，要提高農業的可持續發展能力，健全農村社會保障體系是一種切實可行的辦法。

１）應盡快完善農村社會保障制度，穩定農村的人力資本水平。農村社會保障體系的完善應分地區、分階段穩步推進。首當其沖的是應完善農村社會救助制度；在此基礎上，具備條件的地區可以先建立農村社會保險制度，不具備條件的地區可借鑒國外經驗建立小額保險制度；商業人身保險主要發揮輔助性作用，在全國范圍內為相對富裕的農戶提供層次和水平更高的人身保險服務。

２）提高農村居民的福利待遇，吸引高素質人才進入農業部門。在健全農村社會保障體系的基礎上，提高農村居民的福利待遇水平，吸引高素質的人才進入農業部門。如穩定農村的集體建設用地制度，使農村居民和農業生產者都能獲得宅基地并可自建住房；在特定行政村從事農業生產者均可獲得集體經濟收益分紅；為農業生產者提供更大比例的社會保險保費補貼等。

３）推進城鄉一體化建設，實現產業融合和城鄉統籌。隨著中國城鄉一體化建設的推進，第一、二、三產業逐步融合，城鄉經濟社會發展將實現統籌，農業和非農產業將會有機結合成為一體，社會保障也不再有城鄉差異。在這種情況下，農村社會保障體系建設和農業可持續發展等問題都將迎刃而解。

參考文獻：

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