經濟學視角下中央與地方樓市博弈中的“條塊關系”

鄒麗萍

摘要：隨著社會的發展和進步，中央與地方政府間的關系日益復雜化和多樣化，體現在中國房地產上即為中央與地方的樓市博弈。對于中央與地方樓市博弈中體現的“條塊關系”基于經濟學視角進行分析，闡明了中央與地方政府間樓市博弈情況及“蕪湖新政”中中央與地方兩者間的樓市博弈，論述了中央與地方政府間樓市博弈間的“條塊關系”問題，運用經濟學知識，建立博弈矩陣模型，反映了樓市博弈中“條塊關系”存在的問題和矛盾。

關鍵詞：樓市；博弈；“條塊關系”

中圖分類號：F293.35文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0138-03

一、中央與地方政府的樓市博弈情況分析

1.樓市博弈的產生背景。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，人們對于買房子的意識越來越強，越來越多的人傾向于擁有屬于自己的房子，甚至不知滿足于一套房，加上一些牟利之人不斷炒房，所以使得房子呈現出供不應求的情況，房價一直居高不下。由于中國人口眾多，而資源有限，在這樣一種矛盾沖突下，房子成為人們的一種競爭產品，價格日益只升不降，富人有較強的購買力而選擇多購房，而對于窮人則只能爭取獲得保障房或者廉租房，但仍然有很多人因此居無定所。中央政府為了防止貧富差距過大，保證資源的公平享受，極力解決人民的貧困問題，采取各種措施來保障貧困人口的基本生活水平，而樓市問題因此也成為了中央重視與調控的一個重要方向，即中央政府開始注重對樓市的調控，避免社會秩序混亂。而地方政府為了地方利益，從本地區的利益出發傾向于放松樓市調控。因此出現了中央與地方政府間的樓市博弈。

2.中央與地方政府的樓市博弈。作為中央政府，主要從全國的利益出發考慮問題，在不斷的利益權衡之后做出決定；而地方政府更多的是從局部利益著眼，避免地方利益受損，突顯地方政績。正是不同的角度考慮產生相互間的樓市博弈。主要體現在：首先，中央仍然堅持采取穩健的貨幣政策。這顯示了中央政府樓市調控的決心，保證樓市的長期穩定發展，一味地抬高房價，不利于中國社會的穩定。所以中央在樓市沒有正常和健康運行之前，是不會放松對于樓市的調控，甚至可能會對其嚴厲加以遏制。而地方則在本地區采取購房補貼等優惠政策，鼓勵人們多買房，鼓勵房地產市場的開發和擴大，進一步促進房價的增長。這在一定程度上與中央的政策相違背，此為一博弈。其次，中央政府實行差別化住房信貸和稅收政策改革，這在某種意義上也有利于抑制房價的快速增長，保證資源的有效配置，縮小貧富分化的差距。信貸政策和稅收政策的改革，是為了抑制人們的住房投資需求，對于投機性行為的一種遏制，這可以優化房地產市場，維護社會穩定。而地方政府在落實政策時沒有嚴格按照中央的規定，私自采取稅費優惠，房源解禁等政策，明順暗逆，實現地方利益的最大化。這是兩政府間的又一博弈。再次，中央政府頒布限購政策，保證房源供需平衡，實現資源的優化配置，避免資源閑置或浪費，滿足人們住房的剛性需要，促進房價的自然回歸，嚴格對樓市進行調控，尤其是對保障性住房和商品房等的調控，有利于減少開發商的不合理開發。而地方政府對中央政策則采取“上有政策，下有對策”的態度，暗地里放松本地區的限購政策，甚至沒有采納中央政府的限購方案，致力于地方利益的獲取，地方本位意識強，這是中央與地方政府間樓市博弈的主要體現。另外，中央政府多次提出“禁墅令”，明令禁止以任何形式安排別墅類用地，對于別墅類用地的土地供應必須停止。通過頒布“禁墅令”來保證土地的合理和集約利用，為保障性住房和商品房的建設提供用地，這也是對于農村集體用地的一種保護。但由于對別墅沒有統一和明確的標準，導致地方政府和開發商鉆政策漏洞，出現政策擦邊球現象，別墅類用地仍然供應不斷。這也體現了中央與地方政府間的一種樓市博弈。

中央與地方政府的樓市博弈在本質上是一種利益的博弈，中央是從全局和人民的利益出發考慮和解決問題，而地方則更多的是從自身的角度出發，堅持地方本位和地方保護主義，維護自己的地方利益，在某種程度上有利于政府本身和開發商的利益實現。

二、“蕪湖新政”實施過程中的樓市博弈

1.“蕪湖新政”概況。2012年2月9日蕪湖市政府發布2012年房產新政，即《關于進一步加強住房保障改善居民住房條件的若干意見》的頒布，其中第16條規定：“2012年1月1日至2012年12月31日期間，在蕪湖市區購買自住普通商品住房（含二手住房，二手房政策自本意見發布之日起執行），在辦理產權登記時，財政部門給予所納契稅100%的補助。對購買新建自主商品住房面積在90平方米及以下、70平方米以上的，財政部門再給予50元/平方米購房補貼；對購買新建自主商品住房70平方米以下（含），財政部門再給予150元/平方米購房補貼。”[1]

2.“蕪湖新政”實施過程中的樓市博弈。該意見是在中央政府堅持強調房地產調控，促使房價合理回歸的情況下提出的，蕪湖市政府的舉措在一定程度上體現了救市的期望，而深層次上體現了中央與地方間的樓市博弈。不管是契稅100%補助、住房補貼還是落戶政策，都反映了蕪湖市政府放松樓市調控的趨勢，雖然未明顯違背中央的大政方針，但也可能影響全國樓市的調控方向和目標，因而該新政實施了三天即被叫停。中央的政策和行動足以證明其仍以不放松房地產調控為主基調。“蕪湖新政”的頒布和實施確實解決了部分人的剛性需求，緩解了地方住房壓力，但該新政也體現了地方“土地財政”問題，隨著樓市遇冷，地方政府收入減少，財政日益虧損，因而蕪湖市政府借新政來提高收入，采取與中央不吻合的舉動，為房地產市場松綁。而中央在各地紛紛跟風救市的情況下毅然叫停該新政，以保持房地產政策方向的正確性。對于中央來說，人民群眾的利益高于地方政府利益，從長遠利益出發考慮和解決問題，強制要求調控房地產；對于地方來說，眼前利益高于一切，土地財政是其追求的目標。這就導致了中央與地方間的利益沖突，產生樓市博弈。

三、中央與地方樓市博弈間的“條塊關系”

在中國，中央與地方政府間在行政管理過程中實行“雙重領導”，其在保證條塊之間正常有序運行的同時也帶來了嚴重的弊端，如當出現不一致的意見時到底應聽從哪一頭領導。這使得中國政府體系中的條塊之間出現矛盾，在樓市博弈中表現得較為明顯。具體問題有：

1.條塊分割問題。（1）條塊間集中與分散的矛盾。中央政府對于樓市調控主要是通過各職能部門的配合來實現，房地產政策的實施以縱向權力集中為主，中央集中統一，向下傳達，這對于中央政府來說比較容易實行。但是地方政府主要實行雙重領導，權限問題難以明晰，對于樓市調控政策的落實難以順利實現。這樣就導致了中央政府與地方政府之間的集中與分散的矛盾。（2）條塊間政策的沖突。隨著中央政府權力的逐步下放，地方政府權力逐漸增多，在憲法規定的范圍內能夠出臺地方性法規，調動了地方的自主性和積極性。這就帶來了一些問題，如在“蕪湖新政”中當地政府私自采取補貼、落戶等政策來為房地產市場松綁，而這與中央不放松調控政策不一致甚至相違背，導致地方與中央政策相沖突。對于樓市調控問題，中央政府的樓市調控政策在一定程度上有利于房價和社會穩定，但是對于地方來說是一種利益損失，所以這就面臨政策沖突問題。（3）條塊間財權與事權的紛爭。中央政府在向地方下放事權的同時，對于財權卻絲毫沒有放松，這就造成矛盾。中央下放權力可以增加地方的自主性，讓地方根據當地情況解決問題和開展活動，而中央財權的鉗制使得地方資金或者資源的匱乏，導致地方政府有事無法做。但如果地方擁有過多的財權則可能導致各自為政，使得中央對地方的調控能力下降，全國統一協調變困難。中央對于樓市的堅定調控能夠整合全國的房地產市場，維護人民的利益，促進社會穩定，“蕪湖新政”的叫停即證明了中央的決心。而蕪湖市政府因出讓土地的利益受損，可自主支配的資金減少而提出“蕪湖新政”。這就體現二者的財事不協調。

2.“上有政策，下有對策”問題。一方面，由于中國地域遼闊，各地區在經濟文化及社會發展上存在著較明顯的差異，這在客觀上要求不同的地方政府在各方面能夠有一定的自主性。另一方面，隨著中央權力的不斷下放，地方政府自主制定相關政策的能力增強，各地區自然條件和發展程度的不同，不同地區對市場經濟這樣一種體制的適應能力表現出較大的差異。因而這就為“上有政策，下有對策”埋下伏筆。中央與地方政府樓市博弈是對于“上有政策，下有對策”問題的真實寫照。中央政府主要是基于全國利益考慮制定了相應的樓市調控政策，如稅收和信貸政策、貨幣政策調整等，在一定程度上抑制房地產市場的不健康發展。相反，地方政府則從地方利益出發，表面上服從中央政策，但暗地里對房地產市場予以松綁，對于開發商的開發行為不予以制止，甚至鼓勵，謀求地方利益，這也是“蕪湖新政”提出的必然結果。

四、樓市博弈中“條塊關系”問題的經濟學視角分析

對于中央與地方樓市博弈中“條塊關系”問題，可以從經濟學視角來進行分析，主要表現在以下幾個方面：

1.信息不對稱。從信息不對稱角度來分析條塊關系的矛盾，主要體現在財稅方面上，中央政府與地方政府的博弈從未間斷過，樓市博弈中信息不對稱問題仍然產生重要的影響。在中國財稅體制中，各級地方政府擁有絕對的信息優勢，其更靠近稅源，所以一方面出于對地方利益的考慮，各層級政府在本地稅源建設過程中表現出很高的積極性，另一方面卻對中央的稅源建設表現出冷漠甚至不理不顧。“蕪湖新政”中，蕪湖市政府實行契稅補助和補貼，在一定程度上體現了地方政府對于當地稅收的控制和管理。相對于中央政府，蕪湖市政府也有較豐富的房源，可以借靠近土地來源而獲取房源，通過房源和地源的利用，與開發商的協商來發展地區經濟，即在信息不對稱情況下作出最有利于自己的選擇，造成條塊之間的矛盾。

2.沉淀成本。之所以會出現“上有政策、下有對策”的問題也是沉淀成本在起著重要作用。經濟學上的沉淀成本亦為沉沒成本，通俗來說是已經投入并且無法收回的成本，是已經發生對以后的決策不會產生什么影響的成本。當中央政府從全國統一的角度出發去頒布一些法律法規，而這些法律法規可能不利于地方的利益，因此地方政府為了本地的利益在表面上服從中央的政策，實質上仍然我行我素甚至實行與中央政策事與愿違的政策，這也是地方從沉淀成本角度來考慮問題。正如在“蕪湖新政”中中央與地方的樓市博弈：對于中央，要調控樓市，抑制房價，維護房地產市場的穩定，命令禁止提供別墅類用地，嚴防其他保障性住房的用地不足，甚至要求拆掉某些不符合要求別墅，制定嚴格的房地產調控政策，因而對該新政予以叫停。但是蕪湖市政府之前對于當地房地產和土地已經投入大量的成本，因中央嚴格的房地產調控，故造成其土地財政減少，因此出臺新政，對于中央的樓市調控政策采取明順暗逆的態度，即所謂的“上有政策、下有對策”。

3.囚徒困境。囚徒困境是經濟學中博弈論例子的典型模式。它假定有兩個囚犯：甲和乙，他們在作案時不幸被警方抓住。在警方審問過程中，針對甲和乙的招供情況假設有以下幾種可能的情況：（1）如果兩人都坦白，則都會被判五年的刑期；（2）如果兩人都不坦白，兩人都會被判一年的刑期；（3）如果其中任何一人坦白，另一人不坦白，那么兩人中坦白者將會只獲得三個月的徒刑，而不坦白者則會被判十年的徒刑。這些假設證明，只有兩者都選擇合作或不合作或都選擇舍己為人的策略時才能使他們坐牢的時間最短。但實際上很多時候兩人都會為自己考慮而作出坦白，這樣兩人都因而獲得五年的刑期。用囚徒困境來分析中央與地方樓市博弈也是合理的。在房地產調控政策上，蕪湖市政府也面臨著囚徒困境的兩難選擇，其最終提出新政是在貌似理性因素的影響下選擇的非理性結果。這影響了中央的樓市政策統一，不利于中央規范整個房地產市場，不利于社會穩定和人民利益。

4.成本—收益分析。經濟學家曼瑟爾·奧爾森在其代表作《集體行動的邏輯》曾指出“實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或者集團的利益”。實際上，地方政府善于進行成本—收益分析，它們在收益小于成本的時候，一般不愿服從中央的安排和要求，只有當它們意識到中央政府的規定有利于自身，收益大于成本時才會考慮服從中央政府。如下列圖示及分析：

由圖可知，中央與地方的樓市博弈體現在經濟學上的成本—收益分析可用完全信息靜態博弈矩陣進行直觀描述，在這個博弈中，中央與地方都有兩個不同的策略選擇，即采取調控或不調控。假定中央在成本—收益分析后的采取調控的收益為1，不調控的收益為0；而地方采取調控的收益為0，而不調控的收益為1。不論地方采取什么策略，中央的最優策略是調控。比如說，如果地方采取調控，則中央調控可收益1，不調控可收益0；如果地方采取不調控，則中央調控可收益的還是1，不調控收益為0。就是說，“調控”是中央的占優策略；反之，“不調控”則是地方的占優策略。因此，導致中央與地方的博弈沖突。

在“蕪湖新政”中，中央與地方樓市博弈即體現了這一點。對于中央來說，堅持房地產市場的嚴格調控固然會產生某些成本，但是總體上對于全國樓市市場的調控有利于中國社會的穩定，維護人民的利益，采取調控是最優選擇。而地方主要是分析了自身已經投入到房地產市場的成本以及土地出讓金問題，如果執行中央政府的樓市調控政策則可能導致自己的土地財政利益受損，不利于地方政績和建設，不調控是其最佳策略，故在樓市調控政策上，產生了與中央產生博弈。

地方政府甚至無節制濫用其稅收優惠政策，只看到經濟發展的重要性而忽視其他影響因素，對當地部分不法開發商的違法行為或破壞環境舉動采取無視態度，官商勾結現象十分嚴重等，這也給中央對樓市調控帶來阻礙，條塊矛盾加劇。

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[責任編輯 吳明宇]