稅源專業化管理如何推動稅改?

邵凌云

隨著經濟全球化和我國經濟快速發展，傳統的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查、強化管理”的稅收征管模式已不能適應征管工作發展，實行稅源專業化管理對稅務改革工作已是勢在必行。

國家稅務總局結合我國稅收征管工作實際，在全國有選擇性地開展了稅源專業化管理改革試點，安徽省滁州市國稅局作為試點單位之一，進行了一些有效探索，總結了一些可借鑒的經驗。

稅源管理現狀呼喚專業化改革

企業組織形式、經營方式不斷呈現多樣化，稅源監管的復雜性與日俱增。納稅人數量增長迅速，而稅務干部數量始終穩定，工作量大幅增加，征納雙方信息不對稱和征管力量不足問題日益突出；企業組織形式和經營方式多樣化，跨國、跨地區、跨行業的大型企業集團大量涌現，組織形式、運作方式日趨多元化和復雜化；企業納稅處理團隊化、電算化、智能化趨勢明顯，專業化的會計中介服務機構不斷發展，而稅務部門仍依靠個體的手工、經驗方式收集信息、實施管理，往往只能取得事倍功半的效果。

傳統管理模式已落后于形勢發展要求：

一是稅收管理員制度不完善。現行制度對稅收管理員的職責定位為“稅收宣傳員、信息采集員、納稅輔導員、納稅評估員、稅收監督員”，其所承擔的工作非常繁雜，日常事務性工作量大。

二是稅源管理應對手段缺乏。網絡經濟、電子商務、無紙化交易日益增多，跨國公司跨國進行關聯交易等都有可能成為企業隱匿收入、轉移利潤、逃避納稅的手段，現有稅源管理手段難以及時、全面地將這些納稅人應稅收入情況納入監控范圍。

三是稅源管理重點不突出。占稅收收入比重較大的重點稅源企業占納稅戶戶數比重較小，稅收管理員“劃片管理，各事統管”的局面，難以對區域內重點稅源企業進行重點管理，并為之提供個性化的稅收服務。

四是稅源屬地管理面臨困境。以屬地管理為基礎，同一行業內的企業以及跨區域經營納稅人，分散在幾個稅務機關進行管理，一個點或一個人管一個集團，征收與管理脫節。

五是征管資源配置有待優化。征管力量配備不足，人員整體素質不高，高素質專業人才缺乏；機構設置層級過多，越位和缺位問題同時存在，減少和削弱了直接從事稅源管理的力量。

六是稅源管理成效有待提高。稽查與管理沒有形成最大合力，稽查對稅源管理的作用沒有充分顯現；納稅服務仍不能滿足納稅人的多樣化、個性化、差異化需求。

一些發達和發展中國家和地區，近年來在稅源管理中實施了一系列成功的改革和實踐，歸納起來主要特點是：

專業化的行業分類管理。如美國大中型企業管理機構把大企業劃分為五個行業類型進行管理，建立行業分析模型，按行業門類進行行業分析。

專業化的大企業稅收管理。目前，世界上已有50多個國家和地區設立了大企業稅收管理機構。在管理職能上，日本、法國、加拿大、比利時等國家的大企業管理機構的職能是有限的，他們不承擔納稅人所有的稅收管理事務，而把精力集中到處理風險分析、審計、轉讓定價和資本弱化等問題上。而澳大利亞、英國等國家的大企業管理局承擔全職能的管理事項。

專業化的評稅或評定管理。通過配備專業的評稅人員，設置嚴密、科學的信息評稅流程，按照既定的評稅時間開展評稅或評定工作。我國香港地區在這一方面有深入探索。

優化人力資源配置。如，OECD成員國借鑒私人部門的做法，選擇更加多樣化的培養模式：資助員工進入高等學府進修；自主在線學習工具；知識共享工具和制度；管理人員培訓等。

滁州實踐探索稅源改革新路

滁州市國稅局在充分吸收各地稅收風險管理、集中辦稅服務等成功經驗的基礎上，結合實際積極轉變稅務管理方式。

在稅源評估上實施“四個互動”。具體做法是：

上下聯動。按規模加行業分層分級進行評估，省局負責風險分析和部分重點戶的納稅評估，市局負責對省局管理以外的重點稅源和市本級中小稅源企業實施評估，縣局負責對省、市評估以外的中小稅源企業實施評估。

部門協動。通過稅源監控情況，以稅收分析指導納稅評估工作實踐，以納稅評估為稽查提供有效案源，以稽查結論反饋，達到“以查促管、以管促查、管查結合”的效應。

稅企互動。下戶評估前，市局將分析發現的風險點通知納稅人自查自糾。在此基礎上再確定是否下戶檢查。

內外共動。加強與地方政府及相關部門和社會各界的溝通協調，建立第三方信息共享機制，完善協稅護稅體系，密切國、地稅部門之間的協作。

在稅務稽查上實行“四個統一”。滁州市打破行政區劃，由市局實施“四個統一” 集約型稽查模式。人員統一調配，案源統一管理，檢查統一實施，審理統一組織。

在納稅服務上推進“三個集中”。集中辦稅服務。按照“一站式” 、“一窗式”建設要求，將市內4個辦稅服務廳集中整合成一個辦稅服務廳，統一為市直范圍內1.2萬多戶納稅人辦理稅務行政審批及其他各項涉稅事宜。集中涉稅審批。推行“窗口受理、內部流轉、限時辦結、窗口出件”的一站式服務， 辦理涉稅事項現在實際用時約占原用時的13.82%。集中進駐中心。包括前臺的受理人員、后臺的管理人員在內的有關人員全部進駐政府行政服務中心，實現國、地稅聯合辦稅，解決了納稅人多頭跑、多頭找的現象。

在管理機制上構建“三個支撐”：信息技術支撐，推行工作流管理系統，取消紙質流轉，實現工作任務自動派發。專業人才支撐，一是加大稽查、評估、分析人才培養；二是在全市國稅系統遴選出各類能手及業務骨干75人，建立了專業化人才庫；三是舉辦各類培訓班進行全員培訓；四是制定激勵辦法鼓勵更多的人參與“三師”考試，目前該局“三師”占全部人員12.1%。規程崗責與內控辦法支撐。優化梳理征管流程，切實減少不必要的業務流轉環節和審批（核）環節；建立風險識別應對、部門協作、稅源分類分級管理、工作推送機制；建立風險控制，在全市國稅系統84個風險崗位中查找出324個風險點，結合實際修訂完善291條預防措施，完善了內控機制；制定新的稅收管理新模式運行考核辦法。

在機構職能上進行有效整合，推進稅務機構扁平化，既是稅收征管的需要，也是行政管理體制改革的趨勢。目前我國縱向征管機構有總局、省局、市局、縣局、分局5個層級，橫向內設機構過多，相互職責交叉與管理存在盲區的現象比較嚴重，越位和缺位問題大量存在。滁州試點的改革實踐達到了厘清權責、提高效率的目的，對推進我國財稅改革具有積極意義。

2011全國稅收征管和科技工作會議提出我國稅源專業化管理工作總體思路：

以促進稅法遵從為目標

以風險管理為導向

以納稅評估為重點

以分類分級管理為基礎

以信息管稅為依托

以完善制度、機制為保障

努力構建稅源專業化管理新體系