論政府的經濟職能

黃明宇

摘要：政府的經濟職能隨經濟社會發展而變化，不同時期不同經濟體制下政府的經濟職能不同，通過對政府經濟職能的詮釋，提出經濟職能的內涵，論述了政府經濟職能的演變過程，并通過借鑒和分析西方國家政府職能的歷史演進及其模式選擇，探討經濟全球化下中國政府經濟職能轉變面臨的機遇與挑戰，并論證中國政府經濟職能的模式選擇及其實現途徑。

關鍵詞：政府；經濟職能；途徑；內涵

中圖分類號：D60文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0204-03

一、政府經濟職能的含義

關于政府經濟職能的含義，國內理論界可以說是眾說紛紜:童本立認為，政府經濟職能是政府在組織、領導、協調社會經濟運行的社會經濟發展過程中，為優化資源配置或實現某些特定的宏觀經濟目標，從而對內對外進行各種經濟活動時所履行的經濟、法律、行政職責及相應發揮的功能。黃素蕙認為，政府經濟職能是政府在一定歷史時期，根據社會經濟發展的需要而擔負的職責和功能。這種觀點從動態的角度說明了政府經濟職能是發展和變化的。朱光華認為，政府經濟職能自從國家產生以后就開始存在，這不只是國家維護階級統治的要求，更是生產力發展和生產社會化程度提高的客觀需要。這種觀點強調了政府經濟職能是隨生產力發展和生產社會化程度提高的客觀需要而存在的。

筆者認為，政府經濟職能應該是以政府機構為行為主體，從社會生活總體的角度，對國民經濟進行全局性的規劃、協調、服務和監督。它是為了達到一定目標而采取的協調和組織經濟活動的各種方式、方法的總稱。從上述對政府經濟職能的界定可以看出，其具有以下幾個方面的特征:（1）政府經濟職能的行為主體是政府機構，而不是任何其他經濟組織、單位和個人。（2）行為的目的是為達到一定的政府目標。在不同的歷史時期，政府都是代表國家和公眾利益的，其經濟職能也一定是為達到政府目標和維護公眾利益而施行的。（3）行為的實施范圍是具有全局性的。

筆者認為，就當今政府而言，其一般經濟職能主要包括如下幾個方面：（1）政府的宏觀調控職能。社會經濟在遭受供需不均衡的沖擊后，市場機制本身雖然可以使經濟從一個非均衡狀態恢復到均衡狀態，這要求政府在宏觀層面上通過運用各種經濟政策去影響和調節引導社會總供給和社會總需求，使經濟在盡可能短的時間內以較低的代價再度恢復到均衡狀態，實現經濟的穩定發展。（2）政府的資源配置職能。就是指的是通過公共部門收支活動以及相應政策的制定、調整和實施，實現對社會現有的人力、物力、財力等社會資源結構與流向的調整與選擇，保證資源配置的有效性。（3）政府的社會分配調節職能。政府必須制定符合戰略目標的收入政策，利用稅收政策和福利政策以及建立社會保障制度對分配懸殊的問題進行調節，以求得分配公平，保持社會的和諧、穩定。

二、政府經濟職能的歷史變遷

從政府經濟職能的歷史來看，經歷了以下的幾個理論變遷過程：

（一）亞當·斯密的“消極政府”理論

自18世紀下半葉英國開始工業革命以來的二百多年歷史中，政府經濟職能隨著市場經濟的不斷發展也在不斷發生著變化。1930年的經濟危機爆發以前，亞當·斯密的“消極政府”理論占有主導地位，其主張最低限度的政府作用，認為“管的最少的政府是最好的政府”，要求廢除一切特權和限制，建立一個“最明白最單純的自然自由制度”。在經濟自由主義理論的指導下，政府經濟職能只是建設和維護一些公共事業和公共設施，基本上不參與經濟的發展，政府擔當“守夜人”的角色。

（二）凱恩斯的政府干預學說理論

20世紀二三十年代經歷的一場經濟浩劫后，使人們從亞當·斯密制造的神話中清醒過來，凱恩斯的政府干預學說逐漸占了主流。凱恩斯認為私人經濟制度的自發調節，很難實現經濟發展中出現的所有問題，如充分就業、收入分配等。為此，需要擴大政府功能，實行政府對經濟的全面干預和調節。政府的經濟職能在這一時期的主要表現是通過制定宏觀經濟政策和公共政策來維護市場功能，彌補市場缺陷，矯正市場偏差，行使職能的范圍是市場失靈的領域，這一時期政府扮演著“道德人”的角色。

（三）市場與政府相結合的新綜合理論

然而面對20世紀70年代西方經濟中出現的滯脹現象，使西方經濟繁榮了半個世紀的“看得見的手”喪失了有效的解決能力。凱恩斯式的政策主張受到了挑戰，最終促成了新綜合理論的誕生，即把“看得見的手”和“看不見的手”兩者有效地結合起來，使政府行為與市場機制在運作前提、功能、實現方式上互相補充。新綜合理論指導西方政府再次重新認識政府的經濟職能，市場經濟存在市場失靈，同樣地政府干預也存在政府失靈，但政府和市場都是經濟發展進程中不可缺少的資源配置方式。政府干預并不只是為了解決市場失靈問題，她肩負著實現國家整體目標的重任。這一時期，政府主要的經濟職能是從宏觀上調控經濟社會的全面發展，實現國家的整體目標。

政府經濟職能的不斷演變是由于不同經濟發展階段要求有與之相應的經濟職能。中國正處在逐步邁向市場經濟，并把可持續發展作為人類經濟社會發展的共同目標的新階段。在這既要發展經濟、又要保護環境的經濟社會發展階段，對政府宏觀調控的職能又有了新的要求。

三、中國政府經濟職能的現狀分析

（一）中國政府經濟職能的變遷

考察中國政府經濟職能，我們發現，自建國以來中國政府經濟職能經歷了集中和分散的交替變化。可將其分為三個階段:

1.建國初期至20世紀70年代末。建國初期，中國按照蘇聯模式迅速建立起生產資料公有制的經濟體制，政府在經濟運行中的地位和作用較建國前發生了深刻變化。當時實行的是以高度集權為特征、以對經濟系統運行的指令性計劃控制為核心的政府經濟職能，可將其歸結為“全能型”政府經濟職能。

2. 20世紀80年代初至1992年。20世紀80年代以后，在政府總體計劃體制下，有限地實行商品經濟的雙重體制，政府對重大物資分配、重要產品調撥、企業投資以及大中型國有企業等，仍然實行計劃經濟，對一些小型企業、集體企業或地方性國營中小企業，逐步實行計劃指導下的商品經濟。

3. 1992年以后。1992年以后，政府不再直接和全面行使對企業經濟的管理，而是間接調節和市場調節相結合，政府主要對國民經濟發展進行必要的宏觀調控。特別是黨的十六屆三中全會以后，對轉變政府經濟管理職能提出了明確要求:深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，并且現在我們 國家一直在為這一目標推進。

（二）當前中國政府經濟職能轉變存在的問題

1.與經濟全球化的趨勢不適應。盡管經歷了二十多年的改革，但由于長期實行計劃經濟體制和保護貿易政策，中國的經濟體制和貿易政策與WTO規則尚有較大差距。這不僅表現在中國比較成熟的市場經濟體制尚未完全確立、開放型貿易體制的基礎不堅實，而且在市場準入上也存在差距，許多經濟和貿易政策明顯背離世貿組織規則。近年來，盡管在國外的壓力下，采取了一些貿易自由化的措施，但總的來說，中國貿易自由化的程度很低。此外，一些經濟政策與世貿組織規則不協調，阻礙了中國的全球化進程。

2.政府與市場的關系尚未理順。政府對市場的干預行為常常是一柄雙刃劍，在發揮其積極功能的同時，也帶來一定的負面效應。改革以來，中國各級政府自身的改革遠遠滯后于改革的總體進程。地方政府對其介入市場應有的行為邊界和行為方式模糊不清，不習慣運用各種法律的和經濟的手段，而是以行政手段直接干預企業和市場運作。另外，政府和企業、市場分工不清，行使了不該由政府行使的企業職能和市場職能。

3.政資不分、政企不分依然存在。企業市場主體的地位停留在理論上，在政策上和實踐上還沒有解決。有資料表明，國有企業經營自主權仍未完全落實，即使是上市公司還是以行政管理為主。政府依然是最大的投資者，國有經濟的絕對控股地位和公有股的不流通性的弊端暴露的日益明顯，國有控股的上市公司普遍處于所有者缺位狀態。國家控股的公司制企業運作不規范，董事由組織、人事部門選定、任命，企業仍舊有主管部門，還是擺脫不了行政干預，政府仍在用計劃經濟的辦法去管理市場經濟。

4.政府干預的效率較低，阻礙宏觀經濟的正常運轉。政府干預效率低下原因有四個：一是缺乏競爭。由于政府干預的目的是為了彌補市場缺陷，并不以盈利為目的；提供公共服務的各部門之間也不存在競爭，缺乏競爭壓力必然導致低效率。二是沒有采取激勵措施降低成本。政府部門的活動主要依靠財政支出維持，很難計算其成本，因此缺乏降低成本提高效率的利益驅動。三是政府部門工作大多具有壟斷性，政府部門可以利用這種壟斷地位，提高服務價格，降低服務質量，這種沒有競爭的行政壟斷必然帶來效率損失。四是中國政府機構臃腫，財政供養人員龐大，人浮于事，客觀上影響了工作效率。

5.規制需求與減少規制的需求并存。在改革過程中，市場競爭不充分與無序競爭并存，要求政府加強規制的呼聲與減少規制的聲音不相上下。一方面，條條、塊塊的制約依然存在，行業壟斷尚未完全打破，市場主體尚未完全實現國民待遇，這些因素導致競爭不充分，需要政府減少規制；另一方面，不規范競爭、過度競爭大量存在，需要政府加強規制，完善競爭規則，維護競爭秩序。

四、政府經濟職能轉變的方向及途徑

（一）中國政府經濟職能轉變的目標選擇

經濟全球化趨勢使得國民經濟的壁壘完全被打破，在全球經濟控制的宏觀層面上也提出了制度轉型的新課題，即政府如何改善自己的經濟調控機能，將對經濟的調控從國內延伸至全球經濟領域。政府經濟職能未來的走向：一是在追求政府干預與市場機制平衡的同時，仍將保持政府對社會經濟的調節職能，但其導向功能得以突出和增強；二是伴隨著各國經濟聯系的加強，圍繞經濟問題矛盾、摩擦也日益擴大，國家之間調節經濟矛盾、摩擦的任務也日益擴大，迫切需要政府加強協調，因此對外經濟職能或外交將進一步增強；三是彌補市場失靈的缺陷，防止市場的不正當競爭和社會經濟畸形發展。就中國政府而言，中國政府經濟職能的目標應該是構建有限與有為的政府。

有限政府是指不否定政府在經濟活動中的積極作用，它為不完善的市場經濟提供良好的外部環境，如提供公平的法律，保障穩定的社會環境，充分公正的裁判等。有限政府始終堅持社會自治范圍最大化、政府行政范圍最小化，將政府行政局限于彌補社會不能和市場失靈的領域。

有為政府包括以下幾個方面的內容：一是政府的有為，必須提高政府為民執政的能力和水平，提高科學判斷形勢的能力、應對復雜局面的能力、解決實際問題的能力和把握全局協調各方的能力。二是政府的有為，關鍵的是有一支廉潔、勤政、務實和高效的公務員隊伍。三是政府的有為，是做制度性的建設，為企業發展創造更好的法治環境，公平對待所有企業。

（二）經濟全球化下中國政府經濟職能轉變的實現途徑

1.要強化政府培育和維護市場的職能。首先，要建立健全規范的財產法律制度。無秩序便無市場，而市場秩序從根本上說來自于市場主體的權利平等和對合法權益的切實保護，特別是受保護的平等的財產權。只有用規范的財產法律制度平等地保護所有市場主體的合法財產權利，才會有平等、等價、自愿的交換，才會有正常的市場秩序和公平的競爭，也只有這樣，市場機制才能充分、有效地發揮作用。其次，要加大反壟斷和反不公平競爭的力度。政府的必要性在于：它是競爭規則的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。中國政府要盡快制定《反壟斷法》，修訂和完善《反不正當競爭法》，為反對壟斷和不公平競爭提供充分的法律依據；要嚴肅執法，特別是要加大對違法行為的處罰和打擊力度，真正以法制手段打破部門和行業壟斷，遏止地方保護主義，促進國內市場的統一、開放和公平競爭。最后，要強化市場服務職能。面對國內市場國際化、國際競爭國內化的嚴峻形勢，中國政府培育和維護市場的作用也不能局限于促進市場機制作用的正常發揮，而應當著眼于提高市場環境的有效性，促進市場機制作用的充分、有效發揮。

2.要強化政府宏觀調控職能。首先，要強化戰略引導職能。政府要圍繞國民經濟總量平衡和國民經濟整體素質的提高，制定和實施以中長期戰略為主的指導性計劃體系，引導國民經濟的發展方向；要通過制定和實施產業政策；引導和調控產業發展方向；形成合理的產業結構；推動經濟社會協調、健康發展。其次，要強化平衡協調職能。一方面，要通過綜合運用國家計劃、財政政策和貨幣政策，保證社會總需求和總供給的基本平衡；防止經濟大起大落，克服高通貨膨脹和高失業率。另一方面，要針對中國地域遼闊、人口眾多、地區間發展不平衡的實際，采取諸如有效的轉移支付等政策，支持、幫助落后地區經濟發展，逐步縮小區域差別；要依靠收入分配政策、稅收政策和社會保障體系等調節國民收入分配和再分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個人收入差距過分懸殊，出現兩極分化。最后，要強化對國家經濟安全的維護職能。在經濟全球化和加入WTO的新形勢下，在擴大對外開放的過程中，要十分注重維護國家經濟安全，強化對國家經濟安全的維護職能。

3.要弱化政府對微觀經濟的直接干預職能。首先，要弱化政府對資源的直接控制職能，從根本上改變由政府統一計劃、配置人物財等各種資源的模式，將這種職能讓位給市場。這要求最大限度地壓縮政府對資源的直接配置，取消相應的審批權、核準權、管理權、制約權。其次，要弱化政府對企業特別是國有企業的直接干預職能，使各類企業真正成為獨立平等的市場主體，自主地依據市場信息進行自我調整。對于政府行使所有權的國有企業，應本著有進有退的方針，對絕大多數中小國有企業和一般競爭領域的國有企業，應通過產權制度改革，使政府從這些企業所有者的位置上徹底退出來，從所有權關系上規范政府與企業的關系，實現政公分開。對個體、私營等非公有制企業，則要著力克服其在產權保護、市場準入、融資渠道等方面面臨的制度性障礙，為其創造一個公平競爭的發展環境。

4.強化與創新政府對外管理職能。在經濟全球化背景下，我們在政府職能轉變時，要注意減少不必要的“對內管理”，加強“對外管理”。對于一個大國來說，對外經濟管理具有極其重要的意義。加強對外經濟管理，重點要研究那些對中國影響最大、最直接的國際經濟活動，如：資本管理中外資流入、內資流出的安全監管；人員出入管理、國際技術轉讓管理等等。中國是一個發展中大國，一定要兼顧參與國際經濟分工與建設國內統一大市場的要求，真正發揮中國的比較優勢，在經濟全球化進程中最大限度地取得參與國際分工的利益。

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[責任編輯 王曉燕]