“重權力歸屬、輕權力運作”傳統的形成及其對當代中國政府發展的影響

趙聚軍

摘要：進入帝國時代以后，由于合法性資源的嚴重缺失，中國歷代王朝不斷加強吏治，竭盡所能加強王權力量，以求全面控制帝國官僚體系。“重權力歸屬、輕權力運作”的基本思維模式最終積淀為我國傳統政治文化的一個重要內容，并對當代中國政府發展模式選擇產生了深遠影響。

關鍵詞：合法性；行政安全；政府發展

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2012)02-0080-03

一、問題的提出

政府作為一個復雜社會關系構成的產物，其“統治”職能與“管理”職能是一個問題的兩個方面，兩者是辯證統一的。其中，權力歸屬問題更多地是涉及政府統治職能，而權力運作則基本屬于政府公共管理職能。在古代中國，特別是在進入帝國時代以后，由于王朝自身在合法性資源上的嚴重缺失，政權總是顯得不夠穩固。這就使得歷代王朝都不得不在如何鞏固統治的問題上大做文章，竭盡所能地加強王權專制力量，以求全面控制官僚體系。但在空前重視統治的同時，政府的公共管理職能卻被有意無意地放在了相對次要的位置。經過兩千多年的積累，“重權力歸屬、輕權力運作”的基本思維模式已被深深植入傳統政治文化中。其典型表現是：中國歷史上在政治統治方面所積累的經驗之豐富在世界上是罕見的，但在政府管理方面卻未能為后世積攢較多歷史遺產。

二、合法性資源嚴重缺失的古代中國王權

統治合法性指的是這樣一種特性，這種特性不僅來自正式的法律和命令，而更主要是來自根據有關價值體系判定的、由社會成員給予積極支持和認可的統治的可能性或正當性。也就是說，“如果某一個社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且不僅僅是因為不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威就是合法的”[1]。 這種來源于公民群體普遍的認可和同意構成了統治的合法性基礎。任何一種統治要想建立起比較有效的秩序，就必須實現由權力到權威的轉化，也只有權威才意味著統治的合法性與合理性。

根據韋伯經典的分類方法，由于合法性基礎的不同，可以把權威大致區分為三種類型，即建立在傳統習俗和習慣之上的以價值觀念和社會規范為主要依據的傳統型權威；建立在統治者個人魅力和超凡品質基礎上的魅力型權威；建立在法律和規則權威地位基礎上的法理型權威[2]。不同的權威類型對應不同的合法性基礎，且這三種基本的合法性基礎與人類社會的發展進程基本相一致，呈現一種從低級到高級的漸進式演進過程。

如果以韋伯的三分法來考量古代中國王權的話，就不難發現：在絕大多數時間里，歷代統治者的合法性基礎是非常孱弱的。在古代中國高度人治、“朕即是法”、“以吏為法”的治理模式中，與現代政治文明親緣極深的法理型權威顯然是不存在的。法理型權威所依賴的主要是一種非人格化權威，它來自于法律和章程的明文規定。從表面上看，古代中國還是很重視“法治”的，特別是以法家思想為基本治國方略的秦帝國，更是講求“一斷于法”。但事實顯然不是如此，法家所謂“法治”的基本價值取向在于懲罰性，實質只不過是一種帝王統治術而已，臣民對法律的服從，基本上是對國家機器潛在暴力懲罰的畏懼；而現代法治的基本價值取向則在于保護性，是對公民基本權利的保護。也就是說，公民對國家法律的服從是與其所能夠享受到的權利直接相聯系的。

在中國歷史上的歷次王朝更替混亂時期，也曾不間斷地出現過多個具有超凡個人魅力的英雄人物，諸如商湯、周武、朱元璋等。但是，這種基于開國君主個人魅力的人格化權威卻很難長久傳承。更普遍的情況是，隨著王朝開創初期幾位“英明”帝王相繼逝去，帝國本身就不很穩固的合法性基礎變得更加脆弱。究其原因，魅力型權威的統治合法性本身就是極不穩固的過渡形式，其最終的出路在于向其他權威類型轉變。很顯然，不能奢望專制王權能夠向現代法理型權威過渡，但如果從維護王朝自身延傳的角度而言，向傳統型權威過渡則是非常必要，也是存在較大可能性的。較之魅力型權威，傳統型權威畢竟要穩固得多。但事實上，除了被儒家津津樂道、念念不忘的夏、商、周“三代”以外，絕大多數王朝或者說在絕大多數時間里，統治集團并沒有真正建立起基于傳統價值觀念、社會規范基礎之上的統治合法性。

從傳統型權威所依據的合法性基礎來看，它可以是前現代社會的血緣、種族關系，可以是一種宗教信仰，也可是君權神授、奉天承運的神權政治，抑或是由歷史延綿而來的“萬世一系”的“神圣家族”。夏、商、周“三代”之所以能為自身統治樹立起相對穩固的合法性基礎，主要原因在于在當時的社會生活中，血緣、宗族因素仍就發揮著重要作用。“三代”的統治集團本身就可以說是一個龐大的氏族集團，“王”、“天子”也都以“天下之大宗”而自居。這樣，臣民們的服從更像是對大家長、族長的服從，自然會有較高的認同感。但歷史進入春秋、戰國時代以后，在這樣一個歷史大變革時代，原有的各種社會規范體系受到了強烈的沖擊，“三代”那種“君君臣臣父父子子”式的說教已經對人們的行動失去了充分的解釋力和說服力，到處是一片“禮崩樂壞”的景象。至此，血緣、宗親這一前現代社會重要的合法性資源便開始與傳統中國社會漸行漸遠了。

中國的無宗教傳統也使得宗教信仰作為一種合法性資源，幾乎從未發揮過明顯的作用。雖然儒家思想在當代亦被不少人稱為宗教，但如果將儒家思想與基督教、伊斯蘭教等嚴格意義上的宗教相比，就可以發現，僅從對信徒的實際約束力而言，它們是不可同日而語的。中世紀時期的教皇可以用開除教籍的方法要挾國王們。其中的道理很簡單，因為國王一旦被開除教籍，就意味著很有可能失去宗教這一極為重要的政治合法性資源，其后果是不堪設想的。在古代中國，儒教表面上也享有很高的地位。但事實上，我們不妨大膽設想一下：勿論是大儒們“罷黜”皇帝，還是哪位皇帝一時心血來潮咒罵孔子、拆毀孔廟，都不會被“子民們”拋棄而導致皇位不保。

再看被歷代王朝高調宣揚的君權神授。無論是在奪取政權過程中，還是在維系王朝延傳努力中，“天”這個在中國文化中被高度泛化的概念始終是大有市場、經久不衰。只要貼上“天命”的標簽，再骯臟的勾當馬上就會變得神圣而不可違。但在內心深處，很多人卻對此嗤之以鼻：認為“制天命而用之”只不過是“兵強馬壯者得天下罷了”。王侯將相和市井無賴都深諳其中道理。為此，君權神授合法性大打折扣。

至于種族這一種在前現代社會被廣泛用于論證統治合法性的政治資源，在古代中國歷史上也被屢屢提及，集中表現就是儒家的“華夷之辯”思想。然而，“華夷之辯”用于攻擊諸如蒙、滿之類外族統治“非法性”時立竿見影。但一旦政權重新回到漢民族手中，種族因素對政權合法性的論證作用也就馬上銳減、以致失效，進而又開始了“王侯將相寧有種乎”的新一輪輪回。

綜述所述，從春秋、戰國的群雄逐鹿時代開始，中國古代君王們的統治合法性基礎逐漸受到了很大的削弱，既不神圣又不令人敬畏的皇位人人想坐，以至覬覦人數之眾堪稱人類文明史上的奇觀。

三、基于行政安全的帝國官僚體制

進入帝國時代以后，這種極度孱弱的合法性基礎使得中國的歷代帝王們確實感受到了自身統治地位的極度不穩定性。在四面為敵的險惡環境下，君主們保住自己江山的不二選擇就是持續加強專制王權的力量，做到大權獨攬、小權不放。而要做到這一點，吏治的優劣具有決定性意義。君主的最終統治對象是民，但君主又不能直接面對老百姓，必須通過官吏這一中間環節來實現自身統治。即所謂“聞有吏雖亂而有獨治之民，不聞有亂民而有獨治之吏”，所以明主“治吏不治民”[3]。在這種思想的指導下，帝國時代中國王權專制力量強大，吏治組織嚴密，制度設計完備。從具體制度設計來看，主要表現在以下幾個層面。

（一）以人制人、設事防事的職權安排策略。為了確保對各級官吏的絕對控制，中國帝王們費盡心機。其中一個重要方面就是有意分割事權，使其相互牽制，即所謂“用一人焉則疑其私，又用一人以制其私；興一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺”。這種基于行政安全的“分權制衡”甚至比現代民主體制下的分權制衡還要復雜得多，以至于十羊九牧、政出多門，嚴重影響了行政效率，也是導致冗官冗吏、編制膨脹的重要根源。當然，這種“分權制衡”與現代民主體制下的權力分離與制衡有著本質上的區別。前者追求的根本目的是皇權安全、萬世一系，而后者的基本出發點則是保護公民權利。

（二）高度“完備”的監督機制。中國古代行政監督機制極為發達，不但從中央到地方都設有監督機關，有大批常駐或巡視監督人員，而且許多朝代還熱衷于發展秘密監督系統即“特務政治”。這樣的結果就是監察機構越設越多，以至于出現監察之監察、特務之特務的現象。典型如明王朝：先設錦衣衛以監視百官，又設東廠以監視錦衣衛，再設西廠，最后又設內行廠監視錦衣衛及東西廠。皇帝們對任何人都不放心，想方設法進行或明或暗的監視，弄得人心惶惶、人人自危。

（三）高度形式化的官員選拔機制——科舉制。進入帝國時代以后，中國也曾經歷過一段為純儒們所積極倡導、奔走相告的“道德選官”階段，即“九品中正制”一度盛行于世。這種官員選拔機制到東漢末年至魏晉南北朝時期最終演化為一種門閥政治，對王權大一統局面形成了嚴重威脅。當權集團便順勢將之丟進了歷史垃圾桶，代之以科舉制這一擺脫了一切血緣、地緣、業緣、教緣關系，以個人身份直接接受中央政府挑選的制度化“智力測驗”形式。

（四）官員任職地域上的“回避制”和任職期限上的“流官制”。從對人性的極端不信任出發，君王們堅信官吏抱成一團就會作弊弄奸，發展了日益復雜的“回避制”和“流官制”。“回避制”一般規定本地人不得在本地做官、富庶地方的人不得在中央財政部門做官，以及親族回避、師生回避等。“流官制”則是盡量縮短官員在一地任職的期限，頻繁調度，謹防“過江龍”變成“坐地虎”。

（五）財政制度上的“強干弱枝”。出于對地方諸侯做大做強、尾大不掉的深刻警惕，君主們總是習慣性地將更多財稅資源集中于自己手中。這一政策導向到了明清兩代愈演愈烈。比如在清朝前期的康熙二十四年、雍正二年和乾隆十八年，全國共分別征收地丁錢糧2819萬兩、3028萬兩和3013.3萬兩，其中起運中央部分分別占到了總收入的77.82%、76.79%和78.77%。到清中葉嘉慶年間，全國地丁錢糧正供加耗羨總數中起運中央部分已占到總收入的81.56%，而至清末光緒年間更是上升到86.65%[4]。這種情況導致“天下郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運京師者十之九”[5]。

除了上述制度層面上的正式安排外，還有很多潛規則式的“治術”。比如，很多帝王都鼓勵臣下縱情享樂，以消解他們的政治抱負，如明成祖朱棣所云“飲醇酒、近婦人，即為賢王”。

古代中國“行政安全至上”的吏治模式，在短期內確實保證了專制王權對整個帝國官僚體制的有效控制。中國歷史上的主要王朝一般都會經歷比較長的太平歲月，即所謂某某“盛世”、“治世”，中國傳統文明的成就也多是在這樣的環境下創造的。但從長遠來看，這種制度安排則是無效的，不然就無法解釋中國歷史上的周期性政治和社會大動蕩。統治合法性資源的嚴重缺失使得高度嚴密的吏治體系總是那么脆弱。要打破這種歷史輪回宿命，不能只在治標不治本的吏治安排上費盡心機，而應該把主要精力轉移到對政權自身合法性基礎的夯實和填充上，更加注重政府公共管理職能的有效履行。只有真正達到了“聞有吏雖亂而有獨治之民”的時候，才會有真正意義上的行政安全。

四、進一步的思考：當代中國政府發展模式的選擇

建國后，中國在相當長時期內都處于“大政府，小社會”的基本模式之下。政府承擔著廣泛的“統治”職能和“管理”職能。改革開放以來，形成了一些新的特點：從統治的角度看，中國在政治上依然相當集中；但從管理的角度看，現在已經是相當分散和靈活。在常態情況下，政府管理尤其是地方政府具體管理活動較多，“統治”方面的功能確實較少了。

然而，不能忽視歷史的慣性作用是巨大的。“重權力歸屬、輕權力運作”的傳統政治文化并非形成于一朝一夕，而是有其深厚的滋生空間。這一傳統的影響亦非頃刻間就可以完全破除。在當代中國政府過程中，我們仍然可以發現一些這一傳統的痕跡。比較明顯的表現是，在縱向政府關系特別是中央與省級政府的關系中，中央政府在政治上依然相當集中，抓得很緊，但在管理上卻已經相當分散。比如，在中央政府對地方政府的控制機制中，目前仍更多地依賴于人事任命和直接的行政監督等傳統方式，而非西方國家目前普遍采用的財政控制和法律規制。又如，只要不涉及“政治問題”，地方政府對中央政府往往具有較大的討價還價能力，以至于存在“政令不出中南海”的現象。

管理作為人類社會活動的重要組成部分。任何時候都需要某種公共權威的管理以協調個人活動、配置資源，進而在維護社會公正和秩序的基礎上提供服務。同理，政府的公共服務在很大程度上亦是以規范的政府管理為基礎來安排和進行的。隨著經濟社會的持續高速發展，中國各級政府越來越重視公共服務職責的有效履行，建設服務型政府亦成為當代中國政府發展的主要向標。但是，由于“重權力歸屬、輕權力運作”這一傳統政治文化千百年以來的長期熏染，中國各級政府特別是地方政府在公共管理理念和技能層面的不足仍然十分明顯。因此，如果在政府發展軌跡和模式方面直接比照西方典型國家的公共行政范式，一味追求政府行為方式的完全轉變，片面強調以服務為中心，將顯然有所超前。

基于此，筆者認為單純強調建設“服務型”政府，強調“從以統治為中心向以管理為中心轉變”，進而實現“從以管理為中心向以服務為中心轉變”的觀點，在理論和邏輯關系上都存在一定欠缺。因此，在現階段構建服務型政府的基本路徑選擇上，更為現實和可行的戰略應該是強調寓管理于服務之中，遵循“規范、統一、效能、服務、透明”原則，樹立“以公共服務為導向，以規制治理為手段”的基本理念，著力提升政府能力及其有效性。

參考文獻:

[1] [美]阿爾蒙德.比較政治學:體系、過程和政策[M].曹沛霖,譯.上海:上海譯文出版社,1987:35-36.

[2] [德]韋伯.學術生涯與政治生涯:對大學生的兩篇講座[M].王容芬,譯.北京:國際文化出版公司,1988:53-55.

[3] 校注組.韓非子校注[M].南京:江蘇人民出版社,1982:485.

[4] 梁方仲.中國歷代戶口、田地、田賦統計[M].上海:上海人民出版社,1980:424-427.

[5] 黃宗羲.明夷待訪錄[M].北京:中華書局,1981:41.

責任編輯：林華山